О проблемах правового статуса государственной собственности и формировании системы государственного финансового контроля и государственного аудита

Начавшийся глобальный экономический кризис затронул и еще затронет все сферы экономической жизни мира в целом и России в частности.

Экономисты и юристы долго будут обсуждать причины возникновения кризиса, но одной из очевидных причин является неэффективное использование государственных средств и государственной собственности. Государство, выполняя конституционную обязанность обеспечить защиту прав и интересов граждан России, должно принять все необходимые меры с тем, чтобы данная функция государства выполнялась с максимальной эффективностью.

В такой ситуации особую значимость приобретает государственный финансовый контроль, который является особым видом управления делами государства и общества. Необходимость финансового контроля обусловлена самой жизнью. В своей работе «Конституционные основы формирования государственного финансового контроля в Российской Федерации (федеральной системы ГФК)»» кандидат юридических наук Кириков Е.П. делает интересный вывод о том, что в эпоху господства товарно-денежных отношений использование материалов, сырья, энергии и иных видов общественных ресурсов опосредовано денежными отношениями. Под общественными ресурсами понимается совокупность основных источников и средств существования государства и общества. Все они, включая политические ресурсы, имеют стоимостную оценку, принадлежат или являются объектами управления (пользования и распоряжения) со стороны органов государства и органов местного самоуправления, а также организаций различных форм собственности и граждан. Особое место занимают экономические ресурсы (природные, трудовые, капитальные, оборотные, финансовые, информационные). В силу своей ликвидности, управление экономическими ресурсами, безусловно, выражается в финансовых показателях. Эти показатели характеризуют различные стороны деятельности государства и общества, связанной с формированием (образованием), распоряжением (распределением и перераспределением) и использованием денежных фондов и иных ресурсов и накоплений (резервов) за определенный период. Свое концентрированное выражение эти показатели находят в бюджете РФ, закрепляющем в форме нормативного документа (Закона) основы формирования и распределения (расходования) фонда денежных средств, необходимых для обеспечения деятельности государства и местного самоуправления. Таким образом, управление общественными ресурсами, независимо от вида органов и организаций (государственных или негосударственных), осуществляющих это управление, прямо или косвенно является объектом государственного финансового контроля.

Понятие общественных ресурсов, имеющих свое стоимостное выражение, является концептуально важным для разработки общефедеральной системы ГФК. К сожалению, по настоящее время не принят закон, определяющий основы государственного финансового контроля. На практике это приводит к тому, что в Российской Федерации на сегодняшний день отсутствует система ГФК. Различные контролирующие органы как на федеральном, так и на региональном уровнях, используют различные методики и подходы, что приводит к несопоставимости результатов контроля, невозможности или затруднительности использования таких результатов в целях получения единой и объективной картины использования общественных ресурсов.

В Российской Федерации не существует «вертикали» структур, осуществляющих от имени общества аудит деятельности органов исполнительной власти на федеральном, региональном и местном уровне. Субъекты Российской Федерации формируют самостоятельные контрольно-счетные органы (палаты, комитеты или комиссии), правовой статус которых определяется исключительно региональным законодательством. Аналогичный некоординированный процесс происходит и на уровне муниципальных образований.

Следствием отсутствия федерального закона, устанавливающего общие принципы создания и функционирования региональных и местных контрольно-счетных органов, являются не только большие различия в их статусе, компетенции, в количестве персонала и уровне профессиональных навыков, что сказывается на результативности их работы, но и трудности в создании в России эффективного института государственного аудита.

Между тем ответственность власти перед обществом в новых условиях существенно расширяется. Появляется насущная потребность оценить действующие механизмы хозяйствования и выработать конкретные рекомендации по более результативному, экономному и эффективному планированию и расходованию активов государства, включая материальные ресурсы. Меняются объекты контроля и его целевые установки.

Многие предложения по разработке системы ГФК в Российской Федерации сводятся к созданию еще одного федерального органа, на который будет возложена функция финансового контроля. Полагаю, что такой подход не приведет к улучшению в области использования общественных ресурсов. На сегодняшний день существует значительное число государственных органов, обладающих правом контролировать использование бюджетных средств, государственной собственности. Преумножение сущностей в данном вопросе вряд ли целесообразно.

Существенной правовой проблемой, требующей разрешения и создающей сложности в построении действенной системы ГФК, является отсутствие правового закрепления в законодательстве Российской Федерации понятия «государственная собственность».

Существование государственной собственности постулируется в законодательных актах различного уровня. Так, ст. 8 Конституции Российской Федерации предусматривает, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Статья 9 Конституции говорит о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Дальнейшее развитие правовое регулирование режима государственной собственности получило в Гражданском кодексе Российской Федерации.

Статья 214 Кодекса РФ предусматривает, что государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации). Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 Гражданского кодекса .

Указанная статья предусматривает, что от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с Гражданским кодексом (ст. 294, 296). Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом.

Остаточный принцип в отношении права собственности на землю и другие природные ресурсы, закрепленный в Гражданском кодексе, не соответствует основным направлениям в развитии современного законодательства в данной сфере. Так, он вообще не распространяется на недра, которые объявлены государственной собственностью, и многие другие природные ресурсы, а также отдельные категории земель. В свете развивающегося законодательства о природных ресурсах следует толковать и положения.

Гражданский кодекс говорит о двух видах имущества, находящегося в государственной собственности: 1) имуществе, закрепленном за государственными предприятиями и учреждениями соответственно на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления, и 2) имуществе, составляющем государственную казну Российской Федерации и казну субъектов Российской Федерации. Применительно к названным видам имущества было бы правильным говорить о праве государственной собственности так, как это обозначено в названии статьи, а не государственной собственности вообще. Понятие государственной собственности как экономической категории включает в себя наряду с указанными видами имущества также имущество государственных хозяйственных товариществ и обществ. Имущество первого вида предназначается для использования в производственных, научных, образовательных, социально-культурных целях. Что касается имущества казны, то под таковым понимаются все виды имущества, в том числе и финансовые ресурсы, не закрепленные Российской Федерацией или соответствующим субъектом РФ за государственными предприятиями и учреждениями. Это — финансовые ресурсы, находящиеся в ведении федерального казначейства, входящего в качестве структурного подразделения в состав Министерства финансов Российской Федерации, казначейств субъектов РФ; материальные ресурсы находятся в ведении Министерства имущественных отношений Российской Федерации и его территориальных органов исполнительной власти субъектов РФ, а также других указанных в законе органов государства, правомочных выступать от имени Российской Федерации и соответствующих субъектов РФ.

Таким образом, Гражданский кодекс Российской Федерации не дает правового определения сущности государственной собственности, но лишь определяет типы государственной собственности, существующей в Российской Федерации: федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации. Соответственно субъектом права федеральной собственности является Российская Федерация как государство, субъектами права собственности второго вида — республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. При этом под государством (государственным образованием) следует понимать государственно-политическую организацию, осуществляющую публичную власть в стране (на территории субъекта Федерации), связанную, но не совпадающую с гражданским обществом. Право собственности каждого вида государственной собственности, а в пределах второго вида и каждого отдельно взятого субъекта Российской Федерации считается самостоятельным правом. Вместе с тем в условиях федеративного государства указанные права следует рассматривать как части федеративной системы государственной собственности страны.

Нет четкого определения понятия государственной собственности и в судебной практике.

Принимая ряд судебных актов (определений) по вопросам споров о разграничении государственной собственности Конституционный Суд Российской Федерации указал, что согласно Конституции Российской Федерации разграничение государственной собственности и установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации должен устанавливаться законом субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации управляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации; к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится передача объектов собственности субъекта Российской Федерации в муниципальную собственность; органы государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно управляют и распоряжаются имуществом, находящимся в собственности субъекта Российской Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также в соответствии с конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

По смыслу приведенных положений Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в их взаимосвязи, законом субъекта Российской Федерации может быть установлен порядок управления и распоряжения собственностью данного субъекта Российской Федерации, в том числе предусмотрено участие в этом процессе законодательного органа субъекта Российской Федерации.

Таким образом, мы видим, что высшая судебная инстанция также не дала определения сущности государственной собственности, а лишь констатировала, кто и как может ей распоряжаться.

Проблема определения правовой сути государственной собственности не разрешена в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» от 25 февраля 1998 г. № 8.

Пункт 3 Постановления предусматривает, что субъектами права федеральной, государственной и муниципальной собственности являются Российская Федерация, соответствующие субъекты Российской Федерации, муниципальные образования на переданное в их собственность имущество в порядке, установленном постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1.

Таким образом, арбитражные суды получили официальные рекомендации Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации при решении вопросов об уровне собственности применять напрямую постановление ВС РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1. Указанные рекомендации являются обязательными для применения арбитражными судами всех инстанций.

На сегодняшний день не существует и федерального закона, определяющего порядок разграничения государственной собственности. Впредь до издания указанных законов на федеральном уровне разграничение государственной собственности между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации осуществляется на основании Постановления Верховного Совета Российской Федерации «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г., распоряжения Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности» от 18 марта 1992 г.

Однако указанное Постановление Верховного Совета Российской Федерации было издано в целях ускорения процесса приватизации — т.е. опять лишь определяет, кто имеет право отчуждать или иным образом распоряжаться государственной собственностью.

Указанная правовая проблема является существенной, поскольку в соответствии со ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник по своему усмотрению владеет, пользуется и распоряжается своим имуществом.

В том, что касается права частной собственности, такое положение не вызывает нареканий. Владелец частной собственности действительно вправе делать с ней что угодно, вплоть до уничтожения собственности. Но в том, что касается права государственной собственности, необходимы законодательные ограничения, установленные от имени народа, по вопросам владения, пользования и распоряжения государственной собственностью. При этом хочется возвратиться к вышесказанному, что государство и народ, составляющий гражданское общество, связаны, но не совпадают. Таким образом, их интересы могут быть различными.

Существенной частью государственной собственности является имущество, которое закрепляется за государственными юридическими лицами — предприятиями и учреждениями — на ограниченных, но вполне самостоятельных вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Это «распределенное» государственное имущество составляет базу для участия этих организаций в обороте в качестве самостоятельных юридических лиц. Оно не может служить для обеспечения покрытия возможных долгов государства, ибо предприятия и учреждения как юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам учредившего их собственника- государства — этим имуществом они отвечают по собственным долгам перед кредиторами (если речь не идет о казенных предприятиях и учреждениях, где возможна дополнительная ответственность государства по их долгам, но все равно исключается их имущественная ответственность по долгам государства). В случае наличия у таких предприятий долгов, имущество, фактически являющееся государственной собственностью, имеет все реальные возможности перехода в частные руки.

В последнее время создается и создано значительное число предприятий с государственным участием. Такие предприятия наделяются за счет государства существенными имущественными активами. Но после создания они становятся обычными коммерческими организациями, действующими в целях извлечения прибыли. Предполагается, что такие предприятия должны учитывать в своей деятельности, прежде всего, интересы государства. Однако действующая нормативно-правовая база не позволяет осуществлять эффективный контроль со стороны государства и гражданского общества за эффективностью и законностью использования государственного имущества.

Необходимо отметить, что ранее действовавшая Конституция Российской Федерации (ст. 11.1) предусматривала, что государственная собственность является достоянием многонационального народа Российской Федерации. Исходя из такой дефиниции можно было строить правовые конструкции, определяющие ограничения, налагаемые на государство, как по вопросу использования государственной собственности, так и по вопросу контроля за таким использованием.

Полагаю, что ранее примененный подход может и должен быть реализован на современном этапе, особенно в условиях экономического кризиса, требующего максимально эффективное использование государственной собственности.

В этих целях могут быть предложены следующие определения:

• федеральная собственность Российской Федерации — общая совместная собственность граждан Российской Федерации, переданная ими в управление государству в лице его органов власти и управления для достижения целей и задач государства, определенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами Российской Федерации, обеспечения охраняемых прав и свобод граждан Российской Федерации;
• собственность субъектов Российской Федерации — общая совместная собственность граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории соответствующих субъектов Российской Федерации, переданная ими в управление соответствующему субъекту Российской Федерации в лице его органов власти и управления для достижения целей устойчивого развития соответствующего субъекта, достижения целей и задач государства, определенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами Российской Федерации, законами соответствующего субъекта Российской Федерации, обеспечения охраняемых прав и свобод граждан Российской Федерации, проживающих на территории такого субъекта;
• муниципальная собственность — общая совместная собственность граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования, переданная ими в управление муниципальному образованию в целях его устойчивого развития, обеспечения прав и интересов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования.

Применение такого подхода позволит достичь нескольких целей:

1. создание законодательных ограничений по использованию государственной собственности;
2. повышение ответственности государства и его органов, а также должностных лиц за эффективное и законное использование государственной собственности;
3. создание эффективной системы не только государственного финансового контроля за использованием государственной собственности, но и переход к системе государственного аудита. Такой переход станет возможным, поскольку граждане Российской Федерации, признанные сособственниками государственной собственности, получат возможность осуществлять через избранные ими представительные (законодательные) органы власти контроль за использованием всех видов общественных ресурсов;
4. повышение доверия со стороны народа к государству, что будет иметь значительный политический результат.

ГФК в настоящее время и государственный аудит в будущем при принятии такого подхода будет охватывать все стадии управления общественными ресурсами и выражаться в следующих основных видах государственной деятельности:

• анализ и проверка обоснованности решений по управлению общественными ресурсами, в том числе решений по формированию, распоряжению и использованию ресурсов; оценка рисков управления и прогноз его результатов;
• проверка соответствия достигнутых в определенный период времени финансовых показателей (результатов управления) социально-экономического состояния России, хозяйственной деятельности на всех уровнях (Федерации и ее субъектах, отрасли, регионе, на предприятии, в частном бизнесе, семье) и в различных сферах экономики (производственная, торговая, социальная и т.д.) желаемому и необходимому (нормативному) значению этих показателей;
• выявление отклонений от заданного (желаемого) режима управления общественными ресурсами и оценка (социальная и экономическая) параметров этих отклонений;
• обеспечение своевременного и полного восстановления (возмещения) неправомерно использованных государственных средств и поступления доходов от их использования в соответствующие бюджеты и внебюджетные фонды, а также возмещения причиненного государству и обществу ущерба.

Создание системы эффективного государственного финансового контроля и государственного аудита при таком подходе не потребует создания дополнительных структур. В Российской Федерации существует конституционно определенный высший орган государственного контроля — Счетная палата Российской Федерации. Особо важно то, что данный орган обладает независимостью, формируется Федеральным собранием — т.е. высшим законодательным (представительным) органом Российской Федерации.

Для практической реализации создания системы государственного аудита в Российской Федерации необходима разработка и принятие Федерального закона «Об общих принципах государственного аудита», при разработке которого целесообразно включить в него следующие нормы:

1. Наделить Счетную палату Российской Федерации официальным статусом высшего органа государственного аудита, ответственного за общую идеологию, концептуальные подходы и стандарты деятельности соответствующих органов на федеральном и субфедеральном уровне.
2. Предоставить Счетной палате Российской Федерации право на аудит Центрального банка, аудит организаций, в которых доля государственного участия составляет более 33 %, аудит расходования средств политических партий, международных неправительственных организаций, осуществляющих деятельность на территории Российской Федерации.
3. Контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации предоставить право аудита расходования средств благотворительных фондов и иных некоммерческих организаций, действующих на их территории.
4. Предоставить Счетной палате Российской Федерации и контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации право на самостоятельную подачу исков о взыскании в доход бюджета средств федерального, регионального и местного бюджетов, используемых не по целевому назначению или неэффективным образом.
5. Предоставить Счетной палате Российской Федерации и контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации право контролировать целевое и эффективное использование бюджетных средств не только их непосредственными получателями, но и на всех этапах прохождения таких средств.