О правовом аспекте понятия эффективности бюджетных расходов

В условиях экономического и финансового кризиса в России особую актуальность приобретают вопросы планирования, достижения и оценки эффективности бюджетных расходов.

Между тем, несмотря на то, что в последние годы в экономической литературе проблемам теории и практики эффективности использования бюджетных средств уделяется значительное внимание, до настоящего времени отсутствует единое понимание эффективности бюджетных расходов, существуют различные подходы к методам ее оценки.

Одной из причин данной ситуации, на наш взгляд, является неоднозначность и расплывчатость трактовок эффективности бюджетных расходов, существующих в нормативных правовых актах Российской Федерации.

Вопросы оптимизации управления бюджетными средствами и повышения эффективности их использования рассматривались в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., одобренной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

Вопросам повышения эффективности деятельности государственных и муниципальных органов власти посвящены указы Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Содержание эффективности бюджетных расходов раскрывается в ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Однако указанные документы не дают четкого понимания, что же представляет собой эффективное использование бюджетных средств. Так, например, ст. 34 Бюджетного кодекса в редакции до 1 января 2008 г., устанавливающая один из принципов бюджетной системы Российской Федерации, называлась «Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств». Суть данного принципа заключалась в том, что «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств».

Очевидно, что указанный принцип в действующих правовых условиях формирования и исполнения бюджетов по существу не мог быть реализован на практике, представляя собой своего рода «декларацию о намерениях», а не реально функционирующую норму, из которой трудно было понять, какая из характеристик использования бюджетных средств относится к понятию экономности, а какая — к эффективности.

Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» в ст. 34 Бюджетного кодекса были внесены изменения, вступившие в силу с 1 января 2008 г.

Вместо прежнего названия ст. 34 «Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств» появилось новое название — «Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств»; слова «уполномоченные органы и получатели бюджетных средств» были заменены словами «участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий», а остальное содержание данной статьи осталось таким же.

Однако эти изменения еще больше запутали понимание эффективности бюджетных расходов, поскольку произошла лишь замена слов «экономность» на «результативность», а суть рассматриваемой статьи осталась прежней. Поэтому к авторам этого нововведения возникают дополнительные вопросы: являются ли в таком случае «экономность» и «результативность» тождественными понятиями и как соотносятся между собой теперь уже результативность и эффективность использования бюджетных средств?

Можно предположить, что замена слов «экономность» на «результативность» и новый порядок слов в названии ст. 34 Бюджетного кодекса — сначала «результативность», а затем «эффективность» использования бюджетных средств — обусловлена проводимой в настоящее время бюджетной реформой, провозгласившей переход исполнения бюджетов всех уровней на принципы «бюджетирования, ориентированного на результат».

Подобное разъяснение, в частности, дает Борисов А.Н., который полагает, что «в соответствии с изменениями, внесенными Законом 2007 г. № 63-Ф3, содержание принципа «эффективности и экономности использования бюджетных средств» уточнено с целью большей его ориентации на внедрение (с учетом сложившейся терминологии) концепции повышения результативности бюджетных расходов».

Между тем внесенные в ст. 34 изменения касаются не содержания, которое фактически не претерпело существенных изменений (необходимость «достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств»), а главным образом ее наименования, замена в котором понятия «экономичность» на понятие «результативность» не имеет какой-либо очевидной логики и трудно объяснима.

Остается открытым вопрос, какая из составных частей содержания ст. 34 в новой редакции Бюджетного кодекса, разделенных союзом «или», характеризует эффективность использования бюджетных средств, а какая — их результативность (а в предыдущей редакции — экономность)? Отсутствие четкого ответа на данный вопрос в самом нормативном правовом акте неизбежно приводит к прямо противоположным трактовкам содержания указанной статьи в литературе, посвященной комментариям к Бюджетному кодексу.

Так, например, Борисов А.Н. в комментариях к ст. 34 Бюджетного кодекса полагает, что «эффективность использования бюджетных средств — это достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема этих средств, а экономность использования бюджетных средств — это достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств».

Иную трактовку данной статьи дают в своих комментариях Бобкова О.В., Борисов М.С., Гатин A.M., Колпаков Р.В., Никитина О.В., Романова Е.В., Степанова О.Н., которые считают, что «эффективность использования бюджетных средств подразумевает достижение наивысшего результата при выполнении какого-либо действия, мероприятия, на финансирование которого предусмотрено расходование бюджетных средств. Экономность, в свою очередь, предполагает наименьшее расходование предоставленных средств».

Указанные в обоих случаях авторы, пытаясь дать характеристику понятиям эффективности и экономности использования бюджетных средств, не учитывают, что в наименовании ст. 34 между ними стоит союз «и», а содержание указанной статьи разделяется на две части союзом «или».

Это означает, что в Бюджетном кодексе установлены два возможных варианта использования бюджетных средств, которые законодательство признает одновременно, — эффективное и экономное использование бюджетных средств — и нацеливает участников бюджетного процесса на достижение любого из этих вариантов. Если бы данная статья называлась «Эффективное или экономное использование бюджетных средств», тогда можно было бы обсуждать вопрос о содержании указанных понятий. Поэтому в данном случае представляются бессмысленными попытки определить, какая часть содержания статьи характеризует эффективное использование бюджетных средств, а какая — экономное (или результативное, как в новой редакции).

Представляется, что рассматриваемая в законодательстве коллизия возникает прежде всего в связи с тем, что, по мнению законодателя, экономность и результативность являются понятиями, находящимися в одном ряду с понятием эффективности бюджетных расходов, содержание которого, однако, в законодательстве не раскрывается.

Поэтому решение данной проблемы следует искать в определении самого понятия эффективности использования бюджетных средств, которое, в свою очередь, надо рассматривать исходя из общеэкономической модели эффективности как соотношения результатов и затрат.

Применительно к бюджетным расходам эффективность, выражая это соотношение, имеет три взаимосвязанные стороны — экономичность, продуктивность и результативность использования бюджетных средств.

Экономичность бюджетных расходов означает достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема бюджетных средств или наилучшего результата с использованием заданного объема бюджетных средств.

Продуктивность бюджетных расходов определяется соотношением между выпуском продукции, объемом оказанных услуг и другими результатами использования бюджетных средств и затраченными на получение этих результатов материальными, финансовыми, трудовыми и другими ресурсами.

Результативность бюджетных расходов характеризуется степенью соответствия фактических результатов бюджетных расходов запланированным результатам.

Следует отметить, что в Бюджетном кодексе не урегулирован очень важный с позиции определения эффективности бюджетных расходов аспект — определение результата использования бюджетных средств. То есть законодатель не дал ответа, по сути, на самый важный вопрос: что считать результатом бюджетных расходов?

Например, что будет являться результатом использования бюджетных средств, выделенных на строительство новой школы, рассчитанной на 800 человек, но в которой фактически учатся всего 80 человек?

Руководствуясь положениями Бюджетного кодекса однозначно квалифицировать бюджетные расходы с правовой точки зрения как эффективные либо неэффективные проблематично.

Определение результативности бюджетных расходов дано в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. (далее — Концепция), под которой понимается «соотношение между результатами деятельности и расходами на их достижение, а также степень достижения планируемых результатов деятельности».

То есть понятие результативности бюджетных расходов в данном документе раскрывается через две содержательные стороны:

1. соотношение результатов и расходов;
2. соотношение фактических и планируемых результатов.

Очевидно, что определение понятия «результативность бюджетных расходов», которое дано в Концепции, отличается от соответствующего в ст. 34 Бюджетного кодекса.

В Методических рекомендациях по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (согласовано Минфином РФ и Министерством экономического развития и торговли РФ от 2, 3 июня 2004 г.) применяются понятия экономической, общественной и общественно-экономической эффективности.

Под экономической эффективностью понимается «соотношение непосредственных результатов деятельности, результатов, планируемых для достижения в рамках тактических задач, программ, программных мероприятий, с затратами на их достижение (например, затраты на строительство/ремонт 1 км автодороги).

Под общественной эффективностью понимается «соотношение общественно значимого эффекта деятельности (показателя конечного результата деятельности или его изменения) и непосредственного показателя деятельности».

Под общественно-экономической эффективностью понимается «соотношение величины достигнутого в результате реализации программы конечного общественно значимого результата и величины затрат на его достижение.

На наш взгляд, данные характеристики различных сторон эффективности не только ничего не проясняют в отношении содержания этого понятия, но еще более его запутывают. Они лишь вызывают дополнительные вопросы, ответы на которые в Концепции отсутствуют, в частности: что такое «общественно значимый эффект деятельности» или «показатель конечного результата деятельности», как их рассчитывать и чем они отличаются от «непосредственных показателей деятельности»? Что такое «общественно значимый результат», как данное понятие соотносится с «общественно значимым эффектом деятельности», в чем измеряется и как устанавливается?

По-нашему мнению, результативность бюджетных расходов характеризуется степенью соответствия фактических результатов бюджетных расходов запланированным результатам. А «соотношение между результатами деятельности и расходами на их достижение», характеризуемое в Положении о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования как результативность бюджетных расходов, следует рассматривать как продуктивность использования бюджетных средств.

Отсутствуют единые подходы к определению содержания эффективности бюджетных расходов и на уровне нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Например, в правовых актах Республики Татарстан, регламентирующих различные предметы бюджетного процесса, используются имеющие идентичное содержание понятия «экономическая эффективность» и «бюджетная эффективность». В соответствии с Методическими рекомендациями по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, утвержденными приказом Минэкономики Республики Татарстан и Минфина Республики Татарстан от 22 июля 2005 г. № 127/03-57, определяется экономическая эффективность реализации бюджетных целевых программ, ведомственных целевых программ, внебюджетной деятельности, под которой понимается «изменение доходов и расходов бюджетных средств, обусловленное изменением:

• налоговых поступлений от организаций, на результаты деятельности которых влияет реализация бюджетных целевых программ, ведомственных целевых программ, внебюджетной деятельности;
• объема социальных выплат из консолидированного бюджета Республики Татарстан за счет снижения затрат на коммунальные услуги населению и бюджетным организациям, в связи с ростом реальных доходов населения».

В то же время в Методических рекомендациях по оценке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования Республики Татарстан, утвержденных постановлением Кабинета министров РТ от 6 декабря 2005 г. N9 572, дано определение и рассмотрен порядок оценки бюджетной эффективности деятельности субъектов бюджетного планирования, содержание которой полностью повторяет содержание оценки экономической эффективности реализации бюджетных целевых программ.

Таким образом, анализ трактовок эффективности использования бюджетных средств, существующих в действующем законодательстве, показывает отсутствие четкости, согласованности и единых подходов к определению данного понятия. Такая ситуация, с одной стороны, не способствует качественному планированию эффективности бюджетных расходов на этапе формирования бюджетов всех уровней, а с другой — создает сложности при проведении оценки эффективности в ходе последующего контроля использования бюджетных средств.