О практике осуществления государственного финансового контроля

В настоящее время экономика России несет значительные потери из-за низкой финансовой, бюджетной и налоговой дисциплин. Во многих субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях имеют место нецелевое использование бюджетных средств и материальных ресурсов, операции по их изъятию, а зачастую прямое хищение.

Эффективный и действенный финансовый контроль — необходимое условие существования сильного государства и важный фактор государственной стабильности и процветания. Контрольная функция государства в экономической сфере заключается не только в предупреждении, выявлении и пресечении финансовых нарушений на государственном и муниципальном уровнях, но и в организации системы повышения эффективности использования бюджетных средств.

Финансовый контроль является отражением всего процесса движения финансовых ресурсов, начиная от стадии формирования финансовых ресурсов, необходимых для начала осуществления деятельности в любой сфере, и кончая получением финансовых результатов.

На данный момент система государственного финансового контроля выявляет лишь часть правонарушений и не в состоянии в полной мере противостоять негативным явлениям в экономике. Сложившаяся ситуация связана с определенной группой причин экономического, организационного и юридического характера. Прежде всего, это — несовершенство самого экономического механизма функционирования экономики (многие звенья этого механизма, основанного на опыте западных стран, перенесены в российскую действительность автоматически, без должного учета особенностей страны и ситуации). В российской модели развития экономики содержится множество условий, наличие которых создает благоприятную среду для правонарушений.

Сейчас контроль осуществляют многочисленные структуры. Отсутствие четких рамок их действий приводит к пересечению направлений их деятельности, дублированию.

Например, Росфиннадзор и Счетная палата Российской Федерации (далее — Счетная палата РФ), имея один объект контроля — процессы, связанные с исполнением федерального бюджета — часто дублируют друг друга в ходе своей деятельности и никак не могут прийти к консенсусу в разграничении контрольных полномочий, что объективно снижает качество контроля за исполнением федерального бюджета. Основные разногласия сводятся к определению главенствующей роли в системе государственного финансового контроля. Причиной возникновения таких разногласий является отсутствие четкого разграничения и нормативного закрепления внешнего, внутреннего и внутриведомственного бюджетного контроля в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее — Бюджетный кодекс РФ). Крайне важно добиться, чтобы функции двух органов не пересекались и не противоречили друг другу. Заметим, что до сих пор Минфин России продолжает настаивать на проверке Росфиннадзором деятельности Счетной палаты РФ, что, по крайней мере, неконституционно.

С другой стороны, с 2005 г. по настоящее время в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации (30 нормативных актов) контроль за целевым использованием средств федерального бюджета, представленных в виде субсидий и субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, возложен на соответствующие органы государственной власти Российской Федерации и Росфиннадзор.

В результате контрольных мероприятий, проводимых Счетной палатой в 2007-2008 гг., в части проверки эффективности и результативности финансового контроля, осуществляемого территориальными органами Росфиннадзора, установлены многочисленные факты ненадлежащего исполнения ими своих полномочий.

Так, территориальным управлением Росфиннадзора в Новгородской области в 2007 г. ревизии и проверки по средствам федерального бюджета, полученным областным бюджетом в 2007 г. в виде субсидий (субвенций), контроль за которыми в соответствии с законодательством Российской Федерации возложен на Росфиннадзор, не проводились.

Территориальным управлением Росфиннадзора в Ленинградской области в 2007 г. проведены проверки только 3 видов субсидий на сумму 414,6 млн. рублей, что составило 8,2 % суммы межбюджетных трансфертов, поступивших из федерального бюджета в бюджет Ленинградской области. Необходимо отметить, что данные субсидии выделялись бюджету Ленинградской области на мероприятия, предусмотренные приоритетными национальными проектами. Таким образом, территориальное управление Росфиннадзора в Ленинградской области проверило целевое использование указанных бюджетных средств в рамках контроля за реализацией приоритетных национальных проектов, т.е. — случайно.

В ряде случаев уведомления на изменение лимитов бюджетных обязательств по предоставленным из федерального бюджета субсидиям, субвенциям, использованных получателями не по целевому назначению, оформляются с нарушением Порядка, утвержденного приказом Росфиннадзора от 2 марта 2006 г. № 25 «Об утверждении Порядка подготовки сводного уведомления об изменении лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета». Предложения территориальных органов Росфиннадзора по принятию мер к получателям, допустившим нарушения бюджетного законодательства, реализуются в длительные сроки и без соответствующего контроля за их реализацией со стороны проверяющих.

Ни по одному уведомлению, направленному в Росфиннадзор территориальным управлением Росфиннадзора в Ленинградской области в 2007 г., не произведено сокращение лимитов бюджетных обязательств.

Территориальным управлением Росфиннадзора в Алтайском крае за первое полугодие 2007 г. направлено 104 уведомления на сокращение лимитов бюджетных обязательств на сумму 20 075 тыс. рублей, но сокращение проведено только по 7 уведомлениям на сумму 2 106 тыс. рублей (10,5 %).

Территориальным управлением Росфиннадзора в Тульской области по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета в 2007 г. направлено в Росфиннадзор 53 уведомления на сокращение лимитов бюджетных обязательств на сумму 1 105 тыс. рублей, из них принято к исполнению всего 13 уведомлений на сумму 81,6 тыс. рублей, или 7,4 %.

Результативность проводимых контрольных мероприятий может быть достигнута только при слаженной работе и взаимодействии всех органов финансового контроля. Однако территориальным управлением Росфиннадзора в Ростовской области было отказано в допуске представителей Счетной палаты для проведения контрольного мероприятия, предусмотренного Планом работы Счетной палаты на 2007 г. Стоит отметить, что территориальные управления Росфиннадзора, несмотря на то, что сами являются органами, осуществляющими контрольные функции, оказывают всяческое противодействие Счетной палате РФ при осуществлении контроллинга.

Со стороны органов прокуратуры также отмечены факты отсутствия должного взаимодействия территориальных управлений Росфиннадзора с правоохранительными органами; несоответствие контроля предъявляемым требованиям, материалов проверок, направляемых в органы прокуратуры, определенным требованиям.

Так, прокуратурой Республики Дагестан было установлено, что территориальное управление Росфиннадзора подходит к проверкам формально, их результативность достаточно низкая. Прокурором Республики Дагестан было внесено представление руководству территориального управления Росфиннадзора, в котором, в частности, указано на необходимость привлечения к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в нарушении закона.

Прокуратурой Тамбовской области по результатам проверок исполнения законодательства о реализации приоритетных национальных проектов, в том числе «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» и «Развитие агропромышленного комплекса», в 2006 г. было возбуждено 64 уголовных дела. Подавляющее большинство дел было возбуждено по материалам прокурорских проверок, часть — по материалам ОБЭП УВД области. При этом ни одно уголовное дело не было возбуждено по материалам территориального управления Росфиннадзора по Тамбовской области, которое в 2006 г. не уделяло должного внимания проверкам целевого расходования федеральных средств, поступивших в бюджет области на реализацию приоритетных национальных проектов.

Также следует отметить отсутствие взаимодействия Росфиннадзора с федеральными органами исполнительной власти в части проведения совместных проверок по использованию бюджетных средств. Так, на предложение Минобороны России об участии представителей Росфиннадзора в совместной проверке по использованию бюджетами субвенций на осуществление полномочий по первичному учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, Росфиннадзор ответил, что считает нецелесообразным участвовать в указанной проверке.

Очевидно, что такие некоординированные действия контрольных органов вносят дезорганизацию в деятельность проверяемых субъектов, подрывают их уважение и доверие ко всей системе государственного финансового контроля, также размываются границы ответственности самих контрольных органов. Таким образом, необходимо четко определить место и роль каждого звена в системе государственного финансового контроля.

На федеральном уровне законодательно разграничить предметы ведения и полномочия трех «вертикалей» контроля — президентского, внешнего и внутреннего, что позволит добиться разумной «специализации» контрольных органов, получить комплексный результат. В целях решения проблемы по разграничению полномочий Счетной палаты РФ и Росфиннадзора возможно выделить два вида контроля за исполнением федерального бюджета, а именно: контроль за соответствием фактических данных по исполнению бюджета предусмотренным показателям, которые предполагалось достигнуть при выделении указанных ресурсов, и контроль за целесообразностью и эффективностью достигнутых в процессе расходования бюджетных средств результатов, эффективностью принятых управленческих решений. Такое разделение контроля позволит внести некоторую ясность в разграничение полномочий органов государственного финансового контроля на всех этапах бюджетного процесса. Очевидно, что прерогативой Росфиннадзора в большей степени является контроль за соответствием фактических данных предусмотренным показателям, а контроль за эффективностью достигнутых результатов относится к сфере деятельности Счетной палаты РФ. Возможно, такое разделение контроля на виды (исходя и целей контроля) станет отправной точкой в разграничении полномочий этих двух контрольных органов.

Кроме того, необходимо отметить, что существенное влияние на качество осуществления контроля оказывает отсутствие единой методологии, стандартов и методик проведения контрольных мероприятий, в том числе при взаимодействии с другими органами государственного финансового контроля. На практике получается, что контрольные органы никак не координируют свои контрольные функции, и каждый действует в рамках своей компетенции. Необходимо выработать эффективный механизм взаимодействия органов государственного финансового контроля через совершенствование механизма взаимодействия контрольных органов и органов федерального казначейства; создание и отработку механизма координации работы контрольных органов и органов Федеральной налоговой службы; укрепление взаимодействия с органами внутренних дел, органами ФСБ и органами прокуратуры.

Система контроля не может динамично развиваться без адекватной нормативной базы. Основная беда российской системы контроля в том, что правовое поле изначально является коллизиционным, что создает благоприятные условия для различных интерпретаций как со стороны проверяемого, так и со стороны проверяющего.

В нормативно-правовой базе особое место занимает Бюджетный кодекс РФ, однако содержание этого документа в ряде случаев двусмысленно, часть статей не согласуются друг с другом:

  • не прописаны взаимоотношения между контрольными органами различных ветвей власти;
  • не обозначены необходимые в практической деятельности вопросы: по списанию в бесспорном порядке сумм денежных средств, используемых по нецелевому назначению в случае отсутствия средств на счете и остатков кредитов у нарушителя; по возмещению ущерба, причиненного бюджету незаконными расходами за прошлые бюджетные периоды;
  • понятие «нецелевое использование бюджетных средств» в ст. 289 не отражает в полной мере встречающихся в реальной практике нарушений;
  • не определено, в каких случая взыскание средств производится с учреждения, а в каких — с виновных лиц.

Поскольку контроль заключается в выявлении нарушений, то его действенность напрямую зависит от четкости формулировок в законах содержания каждого вида нарушений и установления мер ответственности за его невыполнение с определением санкций, адекватных ущербу, нанесенному в результате неправомерных действий или бездействия должностных лиц.

Из-за отсутствия общей для всех органов контроля классификации финансовых нарушений в бюджетной сфере разные органы контроля даже в одном муниципальном образовании по-разному понимают, что такое «нецелевое использование средств». Это стало одним из реальных препятствий в использовании административной ответственности за это правонарушение. Классификация финансовых нарушений является важным элементом в деятельности органов финансового контроля. В настоящее время как государственные, так и муниципальные органы финансового контроля при классификации финансовых нарушений используют различные классификаторы, которые требуют унификации. Необходимо разработать (и впоследствии своевременно обновлять) Единый классификатор нарушений и недостатков, выявляемых в ходе государственного финансового контроля.

В рамках осуществления административной реформы с каждым годом увеличивается количество полномочий федерального ведения, передаваемых на региональный уровень. В 2006 г. из Федерального фонда компенсаций регионам направлены средства на исполнение федеральных полномочий по 15 видам субвенций, в 2007 г. — 19, в 2008 г. предусмотрены расходы федерального бюджета по 18 субвенциям. В свою очередь регионы делегируют указанные полномочия и часть собственных полномочий на муниципальный уровень.

Между тем должным образом не налажена система учета и отчетности по использованию субвенций, получаемых из федерального бюджета субъектами Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации (далее — субъекты РФ) не направляют или направляют с опозданием отчетность главным распорядителям. Часто в отчетах содержится ошибочная или противоречивая информация.

Например, по субвенции бюджетам на обеспечение жильем отдельных категорий граждан, расчет размера которой осуществляется исходя из численности нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан, вставших на учет до 1 января 2005 г., которые предоставлены Минздравсоцразвития России и подтверждены органами государственной власти субъектов Российской Федерации, ряд субъектов РФ предоставили отчетность за 2007 г., в которой численность граждан, вставших на учет до 1 января 2005 г., была выше, нежели используемая при расчете объема субвенции на 2007 г.

Кроме того, по субвенции бюджетам на осуществление полномочий, связанных с перевозкой несовершеннолетних, самостоятельно ушедших из семей, детских домов, школинтернатов, специальных учебно-воспитательных учреждений, главным распорядителем которой является Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, международным соглашением от 7 октября 2002 г. «О сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств в вопросах возвращения несовершеннолетних в государства их постоянного проживания» предусмотрено, что расходы, связанные с перевозкой несовершеннолетних, несет государство их постоянного проживания, и расходы, понесенные стороной государства пребывания в ходе перевозки несовершеннолетних в государство их постоянного проживания, компенсируются другой стороной в 30-дневный срок, с момента предоставления ей соответствующих отчетных финансовых документов, а порядок, определяющий кем (субъектом РФ или главным распорядителем) и каким образом должны предъявляться странам постоянного жительства несовершеннолетних документы для компенсации расходов по их перевозке, до сих пор не разработан. Также отсутствует форма отчета субъектов РФ перед главным распорядителем, содержащая наименования государств-участников СНГ, количество перевезенных туда несовершеннолетних и затраченные на это суммы. Таким образом, допускаются излишние расходы средств федерального бюджета.

Как свидетельствуют контрольные мероприятия Счетной палаты, главные распорядители средств федерального бюджета, передающие субъектам Российской Федерации бюджетные ассигнования на исполнение федеральных полномочий, не обеспечивают системный контроль за исполнением федеральных полномочий и к ним не принимаются меры административного воздействия за ненадлежащее их исполнение.

Также отсутствует системный контроль и учет за своевременным использованием средств, передаваемых в субъекты Российской Федерации на определенные цели.

Согласно Инструкции о кассовом исполнении бюджетов главный распорядитель, перечислив субсидии и субвенции в регионы, относит их на кассовое исполнение. При этом в регионах средства используются не в полном объеме. Анализ природы возникновения неиспользованных средств федерального бюджета на счетах субъектов Российской Федерации главными распорядителями и контролирующими органами не осуществляется.

Минфин России, обеспечивающий в соответствии со ст. 274 Бюджетного кодекса Российской Федерации подготовку сводного отчета о расходах федерального бюджета, осуществленных путем предоставления субвенций, не имеет достоверной информации об остатках субвенций на счетах субъектов Российской Федерации, направленных в регионы в виде межбюджетных трансфертов и не осуществляет контроль за их целевым использованием.

Значительные остатки субвенций на счетах субъектов Российской Федерации не учитываются при планировании федерального бюджета на будущий год, чем допускается заведомо неправильное планирование расходов федерального бюджета.

Очевидно, что осуществлять контроль за целевым и эффективным использованием субъектами РФ средств федерального бюджета на выполнение переданных полномочий весьма проблематично по причине отсутствия единого информационного пространства.

Создание единой автоматизированной информационной системы контрольных органов независимо от их ведомственной принадлежности решило бы вопрос оперативного обмена материалами, а также более тесного взаимодействия. Наличие в данной системе централизованного банка данных выявленных правонарушений в финансовой сфере позволило бы определить и закрепить на федеральном уровне основные признаки применяемых при квалификации правонарушений, выявляемых в процессе реализации контрольных функций незаконного, неэффективного и нерационального использования бюджетных средств.

Существующие автоматизированные системы имеют ряд общих недостатков, не позволяющих на сегодняшнем этапе эффективно и согласованно выполнять функции контрольно-ревизионной работы. Функциональный состав не обеспечивает необходимой полноты информационной поддержки ряда целевых функций, а также важных административных функций подразделений. Например, практически отсутствует информационный обмен с внешними системами, программные реализации выполнены на средствах, зачастую не отвечающих современным требованиям построения информационных систем государственного уровня. Полностью отсутствуют системы обработки информации из неструктурированных источников с последующим анализом. Не реализованы функции ведения централизованного аналитического хранилища с последующим проведением многофакторного анализа и эффективным принятием управленческих решений. Отсутствует единая система классификации и кодирования, из-за чего невозможно свести данные из различных источников информации. Используются различные показатели и коды, связь которых с бюджетной классификацией в явном виде не определена. Корректное использование таких показателей предполагает проведение работ по их унификации, доработке существующих классификаторов, а также разработку технологии работы с новыми информационными объектами. Отсутствие механизма многоаспектного и динамического анализа показателей затрудняет процесс принятия обоснованных решений при проведении экспертизы и контроля исполнения бюджета.

Разработка многоуровневой автоматизированной системы финансового контроля обеспечит:

  • эффективность принятия управленческих решений, контроля над государственными финансовыми ресурсами за счет интеграции информационных ресурсов контролирующих органов и комплексного ретроспективного анализа информации о финансовых показателях и автоматизированного выявления отклонений и нарушений прохождения финансовых ресурсов государства;
  • повышение достоверности и прозрачности информации о состоянии государственных финансовых ресурсов государства;
  • поддержку уровня аналитической деятельности специалистов контрольных органов путем реализации возможностей многоаспектного анализа состояния государственных финансов;
  • снижение стоимости всех ведомственных систем за счет стандартизации и унификации элементов системы.

Создание многоуровневой автоматизированной системы финансового контроля является инструментом и информационной базой для осуществления единых и централизованных принципов проведения контрольных мероприятий, оперирующей следующей информацией:

  • стратегические цели и задачи, возложенные на контрольный орган;
  • показатели оценки эффективности деятельности как контрольного органа, так и объектов проверок;
  • первичные данные о ходе проведения контрольных мероприятий.

Создание такой информационной системы предполагает формирование единого информационного пространства, в котором взаимодействие технологий и процессов обеспечивается за счет использования в них общих информационных объектов. Единое информационное пространство обеспечит интеграцию процессов деятельности. Для перехода к реализации этой концепции следует соответствующим образом проектировать систему, а на техническом уровне — ориентироваться на широкое использование средств и механизмов распределенных баз данных, технологии «клиент-сервер», « Internet/Intranet», электронной почты и т.д.

На начальных этапах создания такой системы должны быть проведены мероприятия по разработке методических рекомендаций по совершенствованию информационного обеспечения контрольной и аналитической деятельности органов финансового контроля.

Основными задачами этих мероприятий являются:

  1. Изучение существующей системы информационного обеспечения и предметной области, определение перечня и состава необходимых внешних источников информации, необходимых для проведения анализа, как ведомственных, так и вневедомственных.
  2. Определение перспективных задач и направлений развития системы информационного обеспечения.
  3. Разработка регламентов (межведомственных, организационно-правовых и технических) с форматами информационного взаимодействия между ведомствами, принципов и форм создания и ведения единого классификатора финансовых нарушений.
  4. Разработка методических рекомендаций по интеграции источников информации, как структурированных, так и неструктурированных. Под структурированными понимаются информационные базы данных различных ведомств, чьи информационные массивы необходимы для проведения контрольных, аналитических и иных мероприятий. Под неструктурированными понимаются данные из текстовых массивов, неформализованных документов, актов и прочее, в том числе данные из электронных средств массовой информации (сайты госзакупок, региональные СМИ).

Следующим этапом должно стать определение основных направлений, принципов и научно обоснованных технических и технологических решений по созданию автоматизированной системы с выработкой предложений по информационной архитектуре; прикладной программной архитектуре и технической архитектуре. Выходным результатом должна стать утвержденная Концепция создания автоматизированной системы с необходимым набором технических заданий на каждую из выявленных и очерченных подсистем, с обязательным выделением открытого/закрытого контура, центрального/регионального уровней.

При разработке такой автоматизированной системы должны по возможности использоваться положительные результаты проведенных ранее научноисследовательских и опытно-конструкторских работ, а также уже готовые программные продукты, созданные в интересах государственных органов власти Российской Федерации, что значительно снизит стоимость дальнейшего внедрения и обслуживания системы.

Важнейшим компонентом автоматизированной системы должен стать информационно-аналитический компонент, выполняющий функции по сбору, систематизации информации, поиску интересующих данных в накопленной информации, наглядному представлению и анализу данных, формированию отчетности (регламентированной и нерегламентированной). Для консолидации данных о правонарушениях необходимо использовать уже имеющийся опыт в «подъеме» информации из распределенной ведомственной сети. Так, например, широко принят в финансовых органах России принцип свода и консолидации отчетности по принципу «снизу вверх», когда данные о проведенном финансировании, проходя через призму установленных контрольных соотношений от участников бюджетного процесса снизу вверх, консолидируются в органах федерального казначейства. Эти принципы сбора и консолидации финансовой информации дают безошибочную картину, с которой уже проще работать дальше на этапах анализа и прогноза. Для финансового контроля также необходимо предусмотреть использование еще элементов, принятых в правоохранительных органах, использующихся для проведения расследований в части анализа банковских транзакций, скрытых взаимосвязей между юридическими и финансовыми лицами, выявления признаков лоббирования и каналов финансовых потоков и пр. Обязательными возможностями информационно-аналитической компоненты автоматизированной системы должны стать:

  • территориальная распределенность;
  • интеграция информации из разнородных источников данных;
  • поиск в объединенных данных;
  • представление получаемых данных в наглядном виде (диаграммы, схемы, таблицы);
  • анализ (визуальный, транзакционный анализ, выявление скрытых объектов и связей);
  • формирование отчетности — представление результатов аналитической деятельности;
  • приведение к общему виду данных, поступающих из внешних источников;
  • поддержание сохранности и целостности данных даже после удаления их из внешних баз;
  • оперирование с имеющимися данными в различных разрезах;
  • использование для анализа данных стандартных средств многомерного анализа OLAP.

Существующая система контроля ориентирована в основном на прошлое, и не отвечает за конкретные результаты. Основным инструментарием проверок является методология бухгалтерского учета и аудита, позволяющая оценить результаты деятельности объекта контроля. Такие современные методы, как управленческий учет, позволяющие прогнозировать и конструировать будущее, практически не используются. В то время как на первый план должна выйти прогнозно-аналитическая функция, ведь основная задача эффективного финансового контроля — обратить внимание руководителей на достижение запланированной цели в изменяющихся условиях. Предпочтительно внедрить на базе комплексного и системного анализа контрольных материалов систему мониторинга, позволяющего представлять прогнозные оценки и вырабатывать предложения для органов государственной власти всех уровней управления по совершенствованию элементов экономической политики и возможному предотвращению финансовых нарушений в экономике.

Важнейшим моментом в деле обеспечения контроля за результативностью использования бюджетных средств является также создание в стране системы объективной оценки эффективности работы органов исполнительной власти на всех уровнях бюджетной системы. Методологическая база для осуществления такого контроля была разработана в июне 2007 г. (утверждены показатели оценки результативности органов исполнительной власти субъектов Федерации). Апробация данной методики осуществлена Счетной палатой РФ в декабре 2007 г. при подведении итогов работы администраций регионов. Данное направление является одним из основных приоритетов государственного финансового контроля. Результаты социально-экономического развития регионов и страны в целом во многом зависят от согласованности действий на всех уровнях власти, в том числе от надежности и эффективности внешнего государственного финансового контроля. Это тем более актуально в нынешних условиях, когда в рамках реформы межбюджетных отношений регионам предоставляется большая самостоятельность в бюджетно-финансовых вопросах. Однако, согласно результатам ряда экспертно-аналитических мероприятий Счетной палаты, отсутствует тенденция на сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов. Количество высокодотационных субъектов Российской Федерации, у которых доля межбюджетных трансфертов в доходах превышает 60 %, сохранилось на прежнем уровне.

В настоящее время кднтрольные органы (как региональные, так и федеральные) основное внимание обращают на соответствие исполнения заложенным в бюджет показателям, что свидетельствует о низком уровне качества бюджетного контроля. При такой организации бюджетного процесса и контроля за его осуществлением невозможно увидеть и понять, достигнуты ли те цели, которые ставились при формировании бюджетной политики. Такой контроль носит формальный характер, не дается оценка действительной эффективности и производительности бюджетных расходов, в то время как основной упор необходимо сделать на эффективность и производительность контроля, которые достигаются только при условии контролирования всего бюджетного процесса, а не отдельных его частей. Система организации контроля, с одной стороны, должна быть взаимоувязанной с системой организации бюджетного процесса в целом, а, с другой стороны, преобразования в бюджетном процессе должны обеспечивать прозрачность и подконтрольность (то есть системы должны быть взаимно поддерживающимися). Президент Российской Федерации неоднократно подчеркивал необходимость усиления контроля за законностью, эффективностью и результативностью расходования средств государственного бюджета. При таком подходе обычный контроль целевого расходования средств должен быть заменен аудитом эффективности и оценкой результативности соответствующих проектов. Однако в настоящее время само понятие эффективности использования бюджетных средств не регламентировано бюджетным законодательством, оно лишь упоминается в Бюджетном кодексе Российской Федерации среди принципов бюджетной системы. Согласно ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. При этом порядок и методика определения эффективности расходования бюджетных средств отсутствуют как в законодательстве, так и в иных нормативных правовых актах.

При разработке направлений совершенствования государственной финансового контроля в регионах особое внимание необходимо уделять анализу деятельности региональных контрольных органов и предоставленных им прав в осуществлении ими контрольных функций. Представляется целесообразным, что региональные контрольно-счетные палаты должны стать центральными звеньями системы государственного финансового контроля соответствующих регионов. Международный, да и российский опыт убедительно показывают, что по-настоящему эффективно могут работать лишь независимые контрольно-счетные органы, которые имеют организационную форму самостоятельного юридического лица. Между тем в настоящее время треть числа региональных контрольно-счетных органов входят в состав законодательных органов. Заметим, что в ряде субъектов Российской Федерации контрольно-счетные органы не являются полноправными участниками бюджетного процесса, их роль сводиться к подготовке материалов по вопросам исполнения регионального бюджета по поручению законодательного органа.

Кроме того, необходимо закрепить за контрольно-счетными органами полномочия по применению мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства, предоставив им меры прямого воздействия на нарушителей. Ведь отсутствие применения контрольно-счетными органами мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства влечет за собой их безнаказанность. Только так возможно повысить эффективность пресечения фактов нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств. В ряде регионов уже приняты законы об установлении административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства, однако данные нормы противоречат федеральному законодательству. Важным направлением при разработке нормативно-правовой базы должно стать обобщение и анализ практики привлечения к ответственности юридических и физических лиц за нецелевое использование бюджетных средств, необеспечение эффективности использования государственного имущества. На основе осуществленного анализа необходимо разработать предложения по внесению дополнений в федеральное гражданское, административное, уголовнопроцессуальное и уголовное законодательство, направленных на повышение персональной ответственности должностных лиц, допустивших злоупотребления.

Решение этих и других вопросов позволит создать и распространить единую систему контроля на каждый регион и муниципальное образование, обеспечить учет и анализ возрастающего количества данных, повысить качество контроля при соблюдении стандартов государственного финансового аудита.


Метки:
1 Звезда2 Звезды3 Звезды4 Звезды5 Звезд (оцени первым)

Comments are closed .

Х