Нормативно-правовая база механизмов землепользования в США

Органы местной власти, являющиеся креатурами правительств штатов, получают свои полномочия в вопросах управления землепользованием от штатов. В большинстве штатов законодательство, предоставляющее полномочия в вопросах зонирования, составлено по образцу типового законодательного акта штата о полномочиях в вопросах зонирования, разработанного Министерством торговли США в 1926 г. В разделе I этого закона говорится:

«Предоставление полномочий. С целью обеспечения здоровья, безопасности, моральных устоев или всеобщего блага законодательные органы городов и включенных в их состав деревень получают в соответствии с данным законом полномочия регулировать и ограничивать высоту, количество этажей и размер зданий и иных строений, процентную долю участка, которая может быть занята, размер дворов, внутренних двориков и иных открытых пространств, плотность населения, а также места размещения и использование зданий, строений и земли для торговых, промышленных, жилых и иных целей».

Типовое законодательство предоставляет органам местной власти широкие полномочия в вопросах регулирования землепользования. Зонирование считается законным средством осуществления властных полномочий (policepower) органами местной власти, если оно способствует обеспечению здоровья, безопасности и благосостояния людей.

Действующие законы, которыми регулируются вопросы зонирования, основываются на 60-летнем опыте принятия законных решений судами. За последние шесть десятилетий отдельные лица, пострадавшие от применения конкретных законодательных актов, регулирующих вопросы зонирования, судились с органами местной власти, вынуждая штатные и федеральные суды принимать решения о конституционности тех или иных решений, касающихся зонирования. Если конкретный вид зонирования объявляется неконституционным, все города получают уведомления от судов и пересматривают свои не соответствующие закону постановления о зонировании. Если же практика зонирования признается конституционной, то ее начинают применять и другие органы местной власти. Иными словами, закон о зонировании постоянно развивается. Решения, принятые судами ранее, установили три критерия конституционности зонирования: процедура рассмотрения дела с надлежащим соблюдением норм материального права, равная защита со стороны закона и справедливая компенсация.

Процедура рассмотрения дела с надлежащим соблюдением норм материального права

Стандарты для процедуры рассмотрения дела с надлежащим соблюдением норм материального права (substantive due process) были установлены во время слушания дела «Юклид против Амблера» (1924). По критерию надлежащей правовой процедуры зонирование должно осуществляться для достижения законной обществе нной цели с использованием надлежащих средств. В начале 1920-х годов в городе Юклид, штат Огайо, вступило в силу постановление о зонировании, которым ограничивались место размещения, размер и высота различных типов зданий. Амблер Риэлти купил участок земли между железной дорогой и автомагистралью и надеялся продать его под промышленную застройку. Когда город отвел эту землю под жилую застройку, Амблер подал в суд, утверждая, что разделение промышленного и жилого землепользования не служит достижению законной общественной цели. Верховный суд вынес решение против Амблера, придя к выводу, что постановление о зонировании удовлетворяло стандартам надлежащей правовой процедуры, потому что имело «достаточное отношение» к обеспечению «здоровья, безопасности, этических норм и общего блага». Иными словами, установление зон вредных воздействий (разделение земель для различного использования) представляет собой законное использование полномочий города, потому что направлено на обеспечение здоровья и безопасности людей. Решение по делу Юклида можно толковать так, что постановление о зонировании является конституционным, если оно дает какие-то выгоды обществу. В решении суда не говорится, что выгоды от зонирования должны превосходить связанные с ним издержки, а только то, что выгоды от зонирования должны быть положительными. Фишель (1985) называет это анализом выгод, а не анализом по критерию затраты — выгоды. Суд определил возможные социальные выгоды в самых общих выражениях, включая денежные, физические, духовные и эстетические выгоды.

Равная защита

Другим критерием конституционности зонирования является равная защита (equal protection) Статья 14-й поправки о равной защите требует применения всех законов беспристрастным (недискриминационным) образом.

В ходе недавних судебных разбирательств была рассмотрена законность финансового зонирования с точки зрения соблюдения принципа равной защиты. Финансовое зонирование исключает домохозяйства, которые не несут свою долю затрат на производство местных коммунальных услуг. Некоторые люди, живущие за городом, подают в суд на органы местной власти, утверждая, что финансовое зонирование систематически исключает некоторые категории людей из города. Истцы утверждают, что законы о зонировании не применяются беспристрастным образом, а наоборот, к одним людям отношение иное, чем к другим: к богатым и бедным отношение разное, то же самое справедливо для белых и черных.

Федеральные суды подтвердили конституционность исключающего зонирования. В решении Верховного суда по Юклиду говорится, что, хотя постановление о зонировании должно нести какие-то выгоды своим людям (членам общества), последствия зонирования для посторонних не имеют значения. В деле «Варта против Селдена» (1975) суд отвел утверждения посторонних, потому что они не смогли доказать, что постановление о зонировании нанесло конкретный вред отдельным людям. В деле «деревни Арлингтонские высоты против Метрополитенской жилищно-строительной корпорации» (1977) суд отвел утверждения посторонних, потому что они не смогли доказать дискриминационные намерения чиновников, осуществлявших зонирование. В деле «Ибарра против города Лос-Альтос Хиллс» суд постановил, что, хотя законы о зонировании, дискриминирующие по расовому признаку, неконституционны, законы о зонировании, дискриминирующие на основе доходов, законны.

Суды в ряде штатов заняли более активную позицию. В деле НАСПЦН «Южного Берлингтонского округа против Маунт-Лорель» (1975) Верховный суд Нью-Джерси постановил, что исключающее зонирование в г. Маунт-Лорель наносит вред людям с низкими доходами, живушими вне города. Суд предложил городу составить новую карту зонирования, в соответствии с которой город должен выделить «справедливую долю» жителям с низкими доходами. Суд определил квоты, в соответствии с которыми общество обязано выделить достаточно жилья для работников с низкими и средними доходами с тем, чтобы они жили на разумном расстоянии от своих мест работы. Последствия этого решения оказались незначительными, отчасти потому, что законодательное собрание штата пересмотрело квоты и даже позволило обществу покупать и продавать половину своих квот (Миллс и Любель, 1997):

«Соседняя община с высокими доходами может продать до половины своих квот по договорной цене. Это, очевидно, было направлено на улучшение жилья, хотя при этом не было школ и безопасности для жителей с низкими доходами, но это вряд ли способствовало интеграции пригородов или увеличению числа доступного жилья рядом с пригородными рабочими местами».

Решения по вопросам исключающего зонирования принимались и в других штатах. Из дела «»Ассошиэйтед хоум билдерз, Инк.» против города Ливермора» (Верховный суд штата Калифорния, 1976) можно сделать вывод, что суды выносят свои решения по вопросам зонирования на основании его последствий и для людей, проживающих в городе, и для людей, не проживающих там. Если постановление о зонировании не представляет собой удовлетворительный компромисс между противоположными интересами жителей города и других мест, оно может быть признано неконституционным. В Орегоне закон штата требует от муниципалитетов планировать и зонировать землю для самых разных типов жилья и уровней доходов. Как указывает Фишель (1985), суды целого ряда штатов последовали за судом Нью-Джерси, поэтому решение по Маунт-Лорелю не привело к изменению практики применения исключающего зонирования во многих штатах.

Справедливая компенсация

Еще одним критерием конституционности зонирования является справедливая компенсация (just compensation). В 5-й поправке говорится: «…Частная собственность не может также отбираться для общественных целей без справедливой компенсации». Эта оговорка об изъятии (taking clause) означает, что если орган власти переводит землю из частного в общественное использование, то землевладелец должен получить компенсацию.

Какое отношение оговорка об изъятии имеет к зонированию? Большинство постановлений о зонировании на самом деле не переводит землю в общественное пользование, а просто ограничивает ее частное использование. Например, установление зон вредных воздействий не позволяет землевладельцу строить фабрику в жилом районе, а установление зон с минимально допустимой площадью участков не позволяет землевладельцу строить жилье высокой плотности. Ограничивая использование частной земли, зонирование снижает рыночную стоимость земельной собственности. Вопрос заключается в том, следует ли компенсировать землевладельцам потерю стоимости земельной собственности вследствие зонирования. Если, к примеру, зонирование, регулирующее площадь участков, снижает стоимость земли на 5 тыс. долл., то обязан ли орган местной власти заплатить землевладельцу 5 тыс. долл. в качестве компенсации?

Как указывает Фишель (1985), суды подали местным органам, занимающимся зонированием, неоднозначные и нечеткие сигналы. Суды обычно подтверждают конституционность законов о зонировании, которые приводят к существенному снижению стоимости земельной собственности, указывая, что до тех пор, пока у землевладельца остается хотя бы один вариант выгодного использования своей земли, компенсация не требуется. Суды сформулировали четыре правила для определения необходимости компенсации или отсутствия таковой.

1. Физическое вторжение. Компенсация требуется в том случае, если городские власти физически занимают землю. Правило вторжения применимо только в том случае, если власти действительно занимают землю. Оно не применимо к большинству действий, связанных с зонированием, когда власти просто ограничивают частное землепользование.
2. Снижение стоимости и разумное выгодное использование. Данное правило родилось при рассмотрении дела «»Пенсильвания Коул» против Махон» (1922), когда судья Холмс заявил: «…В какой-то степени использование собственности регулировать можно, но если это регулирование заходит слишком далеко, то оно признается захватом». Иными словами, компенсация требуется в том случае, если зонирование снижает стоимость собственности на весьма значительную сумму. К сожалению, суды не указывают, насколько далеко должно зайти зонирование, прежде чем возникнет необходимость компенсации. С этим правилом связано другое правило — разумное выгодное использование (reasonable beneficial use), означающее, что если зонирование оставляет землевладельцу варианты использования, обещающие разумную норму прибыли, то никакой компенсации не требуется.
3. Сопоставление средств (выгоды — затраты). В соответствии с этим правилом компенсация требуется тогда, когда издержки, связанные с постановлением о зонировании (снижение стоимости земельной собственности), превышают выгоды для общества. Поскольку это правило требует выплаты компенсации за ненадлежащее постановление о зонировании, оно мешает проведению неверной практики зонирования. Предположим, к примеру, что постановление о зонировании приводит к снижению стоимости земельной собственности на 50 долл. и дает выгоду обществу на 30 долл. В соответствии с правилом сопоставления средств компенсация должна быть выплачена. Налогоплательщики будут выступать против такого постановления, потому что затраты, связанные с компенсацией землевладельцев, превышают выгоды, получаемые от постановления. Если бы использовалось правило сопоставления средств, то избиратели одобряли бы только эффективные постановления о зонировании.
4. Предотвращение вреда. В соответствии с этим правилом компенсация не требуется, если постановление о зонировании предотвращает нанесение вреда при использовании земли. Иными словами, зонирование не является изъятием, если оно не позволяет землевладельцу использовать землю так, что это может принести вред обществу. Правило предотвращения вреда предполагает, что землевладелец, как и автовладелец, имеет ограниченные права на собственность. Автовладелец имеет право водить свою машину, но обязан останавливаться на красный сигнал светофора. Нужно ли водителю компенсировать альтернативную стоимость времени, проведенного в ожидании зеленого сигнала? В связи с тем что светофоры не позволяют владельцу автомобиля использовать его во вред другим, никакой компенсации не требуется. Точно так же ограничены права на собственность и у землевладельцев: если зонирование не позволяет землевладельцу построить предприятие — источник загрязнения в жилом районе, то компенсация не требуется, потому что установление зон, свободных от вредных воздействий, не допускает проникновения вреда при использовании земли. О большинстве постановлений о зонировании судят на основании широкого толкования правила предотвращения вреда: если постановление направлено на защиту здоровья, безопасности или благосостояния людей, компенсация не требуется.