Зонирование города: типы и последствия для рынка

В карте зонирования указывается комплекс допустимых вариантов использования земли по каждому участку города. Теоретически цель зонирования — способствовать улучшению здоровья, повышению безопасности и благосостояния населения. Главным средством достижения этих целей является разделение несовместимых направлений использования земли.

Первые распоряжения по зонированию использовались богатыми, чтобы исключить соседство с бедными. В 1880-х годах в Сан-Франциско были приняты законы с целью отделения живущего там китайского населения. Когда открытая сегрегация была объявлена неконституционной, в городе был принят закон о зонировании, в соответствии с которым запрещалось открывать прачечные в определенных районах. Закон о зонировании не противоречил конституции, поскольку стоял на страже общественного блага, запрещая нежелательное использование земли (под прачечные) в некоторых жилых районах. Так как большинство прачечных в городе содержали китайцы, закон о зонировании стал законным орудием сегрегации. Быстрый рост безработицы среди конторских служащих и работников швейных фабрик в Нью-Йорке в 1916 г. привел к росту числа низкооплачиваемых работниц на улицах района Манхэттена. Хозяева магазинов на богатой Пятой авеню боялись, что появление большого количества бедных женщин плохо отразится на их бизнесе, и предложили принять законы о зонировании, которыми ограничивались размер и высота зданий. Закон ограничивал рост зданий контор и швейных фабрик, снижая тем самым количество клерков и швей, ходящих по Пятой авеню. Закон о зонировании был признан конституционным, потому что защищал общественное благо, ограничивая неудобства, создаваемые высокими зданиями (загораживание света, ограничение видимости).

Существует множество видов зонирования, каждый из которых преследует по крайней мере одну цель:

• Цель зонирования вредных воздействий (nuisance zoning) — отделить друг от друга несовместимые виды землепользования.
• В городах применяется также финансовое зонирование (fiscal zoning), с помощью которого можно исключить домохозяйства, которые обычно не вносят свою лепту на содержание местной власти.
• Проектное зонирование (design zoning) является своего рода макроархитектурой: городские архитектурные управления размещают различные виды деятельности так, чтобы эффективнее использовать инфраструктуру города.

Зонирование вредных воздействий

Установление зон, свободных от вредных воздействий (или зонирование вредных воздействий), практикуется для разделения видов землепользования, считающихся несовместимыми. В качестве классического примера можно привести предприятие по производству клея: один из способов решения вопроса загрязнения атмосферного воздуха предприятием по производству клея — перемещение его в промышленную зону, подальше от жилых районов. Точно так же внешние эффекты предприятий розничной торговли (заторы на дорогах и шум) можно регулировать путем создания торговых зон. Внешние эффекты создаются и жильем высокой плотности: многоквартирные дома создают проблемы с проездом и парковкой автотранспорта, ограничивают видимость и загораживают свет. Такого рода внешние эффекты можно регулировать путем создания зоны жилья высокой плотности.

ВРЕДНЫЕ ВОЗДЕЙСТВИЯ ПРОМЫШЛЕННОСТИ. Промышленные предприятия создают все типы внешних эффектов, включая шум, яркий свет, пыль, запахи, вибрацию и дым. Зонирование разделяет жилое и промышленное землепользование, снижая степень загрязнения атмосферного воздуха и уровень шума. В качестве экологической политики зонирование представляется привлекательным из-за своей простоты: самый простой способ снизить воздействие загрязнения окружающей среды — отделить источники загрязнения от их потенциальных жертв. Проблема с зонированием, используемым в качестве механизма экологической политики, заключается в том, что оно не уменьшает общий объем загрязнения, а просто перемещает его. Если в одном городе промышленная зона находится далеко от его жителей, но близко к жителям соседнего города, то промышленное зонирование может даже увеличить общее воздействие загрязнения. Поскольку зонирование не стимулирует предприятия к снижению уровня загрязнения, то оно менее эффективно, чем другие инструменты охраны окружающей среды.

АЛЬТЕРНАТИВА ПРОМЫШЛЕННОМУ ЗОНИРОВАНИЮ: ШТРАФЫ ЗА СБРОС НЕОЧИЩЕННЫХ СТОКОВ. Слово «загрязнение» все чаще ассоциируется со словами «штрафы за неочищенные стоки». Штраф за сброс неочищенных сточных вод — это налог на загрязнение окружающей среды. С точки зрения эффективности налог должен устанавливаться равным предельным внешним затратам на борьбу с загрязнением, т.е. на уровне общественной стоимости дополнительной единицы загрязнения. Если, к примеру, 1 т двуокиси серы обходится обществу в 2 долл., то штраф за неочищенные выбросы должен равняться 2 долл. за 1 т. Штраф за неочищенные стоки нейтрализует внешние эффекты загрязнения, заставляя предприятия, имеющие источники загрязнения, платить за них точно так же, как они платят за труд, капитал и сырье. У предприятия появляется стимул к снижению уровня загрязнения, поскольку в результате счет предприятия за загрязнение уменьшается. Если штраф за неочищенные сбросы равен внешним предельным затратам на борьбу с загрязнением, то фирмы обеспечивают оптимальный уровень загрязнения.

В теории система штрафов за неочищенные сбросы обеспечивает и оптимальный уровень загрязнения, и оптимальное пространственное распределение загрязняющих веществ. Если размер штрафа за неочищенные сбросы зависит от места, то предприятие будет платить больше за загрязнение вблизи наиболее чувствительных мест (например, жилой район). Так, штраф за неочищенные сбросы может составлять 2 долл. за 1 т, если фирма находится в 10 милях от жилого района, и 5 долл. за 1 т, если в 4 милях. При наличии пространственной системы штрафов за сброс загрязняющих веществ фирма будет принимать и чисто технологические решения, и решения по вопросам размещения производства с учетом штрафов за сброс неочищенных стоков. Если плата за загрязнение устанавливается равной предельным внешним затратам на борьбу с загрязнением, то предприятие будет выбирать и оптимальное место размещения, и оптимальный уровень загрязнения.

Чтобы лучше понять различия между зонированием и штрафами за неочищенные стоки, рассмотрим прямоугольный город со следующими характеристиками:

1. Люди живут в западной части города и ездят на работу на восток, где находится загрязняющий атмосферу сталелитейный завод.
2. Чем больше расстояние между жилым районом и заводом, тем выше заработная плата, с помощью которой рабочим компенсируют затраты на маятниковую миграцию. Совокупные затраты фирмы на оплату рабочей силы равны заработной плате (долларов на рабочего), умноженной на общую численность рабочих.
3. Чем больше расстояние между заводом и жилым районом, тем меньше штраф за неочищенные стоки. Связанные с загрязнением совокупные издержки предприятия равны штрафу за неочищенные стоки (долларов за тонну), умноженному на объем загрязняющих веществ.
4. Сначала в городе проводится политика промышленного зонирования, в соответствии с которой сталелитейное предприятие размещается в 10 милях от жилого района.

Рис. Пространственные штрафы за сброс неочищенных стоков и оптимальное размещение: Совокупные издержки представляют собой сумму издержек на оплату труда и издержек, связанных с загрязнением. По мере того как предприятие-источник загрязнения перемещается ближе к жилому району, связанные с загрязнением издержки возрастают (большее число людей страдают от загрязнения, поэтому затраты, связанные с загрязнением, возрастают), а затраты на оплату труда снижаются (расстояние до работы уменьшается, поэтому заработная плата снижается). Совокупные издержки минимальны на расстоянии 4,2 мили от жилого района.

На рисунке показаны совокупные издержки на производство стали в разных местах. Кривая с положительным наклоном отражает затраты на оплату труда, которая возрастает с 20 долл. на участке по соседству с жилым районом до 63 долл. в промышленной зоне (в 10 милях от жилого района). Кривая с отрицательным наклоном отражает издержки, связанные с загрязнением, которые снижаются с 60 долл. на участке по соседству с жилым районом до 5 долл. в промышленной зоне. Изменение связанных с загрязнением издержек отражает изменение в размере штрафа за загрязнение, U-образная кривая показывает совокупные издержки, т.е. сумму затрат на оплату труда и издержек, связанных с загрязнением, которые снижаются с 80 долл. для участка по соседству с жилым районом до 53 долл. для участка на расстоянии 4,2 мили от жилого района, а затем возрастают до 70 долл. в промышленной зоне.

Предположим, что изначально предприятие строят в промышленной зоне. По мере того как оно перемешается в направлении жилого района, появляются выгоды и издержки. Что касается выгод, то по мере того как предприятие приближается к своим работникам, затраты на оплату труда снижаются. Что касается издержек, то растут штрафы за сброс неочищенных сточных вод, потому что сбросы предприятия затрагивают большее число людей, в связи с чем затраты, связанные с загрязнением, возрастают. С учетом форм кривых затрат на оплату труда и затрат, связанных с загрязнением, сово-купные издержки минимальны на участке в 4,2 мили от жилого района. Если в городе вместо политики зонирования переходят на политику штрафов за загрязнения, то сталелитейное производство переведут из промышленной зоны на участок в 4,2 мили от жилого района, что приведет к снижению совокупных издержек с 70 до 53 долл.

Политика штрафов за сброс неочищенных стоков эффективнее политики зонирования по двум причинам. Во-первых, политика штрафов позволяет предприятию выбирать место размещения, в котором производственные издержки минимальны. С общественной точки зрения новое место более эффективно ввиду того, что экономия на затратах на маятниковую миграцию (как показывает кривая издержек на оплату труда) превышает рост платы за загрязнения (что явствует из кривой платы за загрязнение). Во-вторых, политика штрафов за сброс неочищенных стоков вынуждает фирмы платить за загрязнение, в связи с чем загрязнение снижается до оптимального уровня.

Все ли фирмы — источники загрязнения переведут свои производства из промышленной зоны, когда город перейдет от политики промышленного зонирования к политике штрафов за сброс неочищенных стоков? Фирма останется в промышленной зоне, если кривая платы за загрязнение будет круче кривой затрат на оплату труда. В этом случае перевод производства ближе к жилому району приведет к росту платы за загрязнение, причем на величину, превышающую снижение затрат на оплату труда, в связи с чем общие производственные издержки возрастут. Тем не менее политика штрафов за сброс все-таки более эффективна, чем промышленное зонирование, потому что она снижает загрязнение до оптимального уровня.

Почему же для борьбы с промышленными отходами города применяют зонирование, а не штрафы за сброс? Это объясняется двумя основными причинами. Во-первых, промышленное зонирование проще по сравнению с системой штрафов за сброс. Чтобы установить размер штрафов, городу необходимо провести оценку предельных внешних расходов на борьбу с загрязнением для различных районов города, а чтобы взимать штрафы, ему придется контролировать фирмы — источники загрязнения. Естественно, было бы проще разместить все предприятия — источники загрязнения в промышленной зоне. Во-вторых, переход с зонирования на штрафы за сброс может повысить уровень загрязнения в некоторых местах города. Несмотря на то что в условиях политики штрафов предприятие сбрасывает меньше загрязняющих веществ, оно может располагаться ближе к жилому району. Поэтому в некоторых районах уровень загрязнения может даже возрасти. То, что загрязнение находится на оптимальном уровне, является слабым утешением для тех, кому приходится дышать загрязненным воздухом. Переход к штрафам за сброс неочищенных стоков позволит повысить эффективность, что обернется чистой общественной выгодой, поэтому, в принципе, возможно следует доплачивать тем, кому приходится дышать загрязненным воздухом. На самом деле компенсация практикуется крайне редко, поэтому на местах наблюдается противодействие политике штрафов за сброс неочищенных стоков.

ПРОИЗВОДСТВЕННО-ТЕХНИЧЕСКОЕ ЗОНИРОВАНИЕ. В основе традиционного зонирования лежат карта зонирования и перечень застройки. В карте зонирования представлена зональная классификация, т.е. отнесение каждого участка городской земли к той или иной зоне, а в перечне — классификация допустимой застройки для каждой зоны. Если хозяйственная деятельность обозначена как тяжелая промышленность, то каждое предприятие, осуществляющее эту деятельность, обязано находиться в зоне тяжелой промышленности безотносительно того, сколько на самом деле от каждого отдельного предприятия исходит шума, запаха, яркого света или дыма. Альтернативой традиционному зонированию является производственно-техническое зонирование (performance zoning), при котором для каждой зоны город устанавливает производственно- технические нормы. Применительно к промышленным предприятиям производственно- технические нормы, как правило, устанавливают верхние пределы значений по шуму, яркому свету, запаху, вибрации, газам и дыму. Производственно-техническое зонирование — это своего рода компромисс между традиционным зонированием и штрафами за загрязнение. Несмотря на то что производственно-техническое зонирование не обязывает предприятия платить за загрязнение, оно все-таки способствует снижению уровня загрязнения тем, что дает более экологически чистым предприятиям более широкий выбор мест размещения.

ВРЕДНЫЕ ВОЗДЕЙСТВИЯ ПРЕДПРИЯТИЙ РОЗНИЧНОЙ ТОРГОВЛИ. С розничными магазинами связан целый ряд внешних эффектов, оказывающих влияние на живущих по соседству людей. Подъезжающие к магазинам машины создают заторы на дорогах, шум и сложности с парковкой. Для уменьшения такого рода нежелательных последствий в карте зонирования устанавливаются зоны розничной торговли. К примеру, зонирование защищает спокойные жилые районы от наплыва покупателей и машин, завозящих товары.

В условиях производственно-технического зонирования город позволяет предприятиям розничной торговли размещаться в определенной зоне при условии, что они обеспечивают выполнение экологических норм по парковке, интенсивности движения и шуму. Для каждого района город может установить минимальное число мест парковки, скорость движения и уровень шума. Эти нормы обязывают коммерческие предприятия обеспечивать места парковки за пределами улиц, что позволяет справляться с проблемой парковки, установку дорожных знаков и улучшение дорог для решения проблем движения. Производственно-техническое зонирование позволяет осуществлять смешанную коммерческую и жилую застройку, потому что предприятия розничной торговли принимают меры к тому, чтобы защитить жителей от нежелательных последствий коммерческой деятельности.

НЕУДОБСТВА, СОЗДАВАЕМЫЕ ЖИЛОЙ ЗАСТРОЙКОЙ. Отрицательные внешние эффекты жилой застройки исходят в основном от жилья высокой плотности. Предположим, что застройщик возводит четырехэтажный многоквартирный комплекс в районе, застроенном одноэтажными домами на одну семью. Многоквартирный дом приводит к повышению интенсивности движения, вызывая заторы и шум, а также увеличивает спрос на места парковки, что создает дефицит мест парковки. Кроме того, высокое многоквартирное здание загораживает жителям соседних домов пейзаж и солнечный свет.

В условиях традиционного зонирования в районе с жильем низкой плотности будет запрещено строить многоквартирный дом. Традиционное зонирование защищает жителей односемейных домов от внешних эффектов путем исключения жилья высокой плотности.

Альтернативой традиционному зонированию является производственно-техническое зонирование. При проведении политики зонирования на основе производственно- технических норм многоквартирный дом можно будет построить только в том случае, если застройщик выполнит следующие условия:

1. Обеспечит место парковки за пределами улицы. Застройщик оборудует достаточно просторную автостоянку за пределами улицы, чтобы не допустить проблем с парковкой.
2. Обеспечит улучшение состояния улицы. Застройщик оплатит работы по оборудованию улицы, что позволит не создавать помех движению.
3. Проект здания. Здание будет спроектировано так, чтобы не закрывать пейзаж и солнечный свет. Застройщик использует озеленение для создания буфера между многоквартирным домом и односемейными домами.

В основе производственно-технического зонирования лежит суждение, что о многоквартирном доме по тому, какие реальные последствия для жилого района появляются в связи с его строительством, а не просто на основании того, что это жилье высокой плотности. Если дом высокой плотности не создает отрицательных внешних эффектов, то его разрешат построить в конкретном районе.

Финансовое зонирование

Второй тип зонирования используется потому, что органы местной власти финансируют коммунальное хозяйство с помощью налогов на имущество. В условиях применения финансового зонирования город исключает появление домохозяйств, которые лягут финансовым бременем на бюджет города. Предположим, что домохозяйство потребляет местные коммунально-бытовые услуги на 3 тыс. долл., а платит лишь 2 тыс. долл. в виде местных налогов на недвижимое имущество. Такое домохозяйство создает финансовое бремя, потому что его вклад в виде налогов меньше затрат на производство потребляемых им коммунально-бытовых услуг. Финансовое бремя может создаваться:

1. домохозяйствами, живущими в домах высокой плотности;
2. домохозяйствами, живущими в окраинных районах города;
3. объектами новой коммерческой и промышленной застройки.

ЖИЛЬЕ ВЫСОКОЙ ПЛОТНОСТИ. Важнейшим источником доходов местного бюджета является налог на имущество. В связи с тем что с увеличением размера занимаемого жилья налоговые обязательства домохозяйства возрастают, домохозяйство, занимающее небольшой дом или квартиру, платит относительно небольшую сумму денег в виде налогов, и поэтому оно с большей вероятностью может оказаться финансовым бременем для местных властей. Органы местной власти исключают домохозяйства путем установления зон для жилья низкой плотности (высокой стоимости).

Зонирование путем установления минимально допустимой площади участков определяет минимальный размер земельного участка под жилую застройку. Земля и жилье представляют собой сопутствующие товары, поэтому город может использовать ограничения на размер земельного участка, чтобы косвенно устанавливать минимальную стоимость дома. Предположим, что город достигает уровня безубыточности при пене дома стоимостью 125 тыс. долл.: сумма налогов, выплачиваемых задом, равна затратам на обеспечение домохозяйства, занимающего дом, коммунально-бытовыми услугами. Как показывают примерные расчеты, рыночная стоимость земли составляет порядка 20% от общей стоимости имущества (стоимость построек и земли). Если цена земли равна 50 тыс. долл. за акр, то участок площадью 1/2 акра (стоимость земли — 25 тыс. долл.) пригоден для размещения дома стоимостью 125 тыс. долл. (5 х 25 тыс. долл.). Минимальный участок площадью 1/2 акра позволяет обеспечить положение, при котором местные власти добьются полного покрытия затрат на производство коммунально-бытовых услуг для всех новых домов.

Рис. Зонирование путем установления минимально допустимой площади участков и цена на землю: Фиксированное количество земли (120 акров) делится между односемейными и многоквартирными домами. При отсутствии установления минимально допустимой площади участков цена на землю составляет 20 тыс. долл. за акр, и земля делится в равных пропорциях между квартирами и домами (60 акров на каждый тип жилья; точки А и S). Если площадь земли под многоквартирные дома уменьшается до 40 акров (точка E), то для односемейных домов остается 80 акров (точка С). Цена на землю под многоквартирные дома возрастает до 40 тыс. долл., а под односемейные дома падает до 15 тыс. долл.

Чтобы лучше понять значение зонирования путем установления площади участков на городском рынке земли, рассмотрим незонированный город, в котором имеется 120 акров незастроенной земли. Как показано на рисунке, равновесная цена земли равна 20 тыс. долл. за акр. При такой цене совокупный спрос на землю равен устойчивому предложению, и земля делится в равной пропорции между односемейными и многоквартирными домами (по 60 акров для каждого типа домов).

Предположим, что в городе принимается решение о зонировании, в соответствии с которым площадь участка для строительства многоквартирных домов ограничивается 40 акрами. Что произойдет с равновесной ценой на землю? На рисунке город смещает кривую спроса на землю под многоквартирные дома из точки В в точку Е: поскольку для возведения многоквартирных домов имеется лишь 40 акров, застройщики готовы платить 40 тыс. долл. за акр земли под многоквартирные дома. В то же время город сдвигает другую кривую спроса вниз из точки А в точку С: теперь под строительство односемейных домов имеется 80 акров и излишек земли снижает ее цену с 20 до 15 тыс. долл.

Этот пример показывает последствия зонирования путем установления минимально допустимой площади участков для землевладельцев и потребителей жилья. Зонирование делает землю под квартиры относительно дефицитным товаром, поэтому собственники земли под многоквартирными домами выигрывают от подобного зонирования. И наоборот, зонирование приводит к тому, что земля для односемейных домов имеется в изобилии, поэтому собственники земли, предназначенной для односемейных домов, проигрывают. А как насчет потребителей жилья? Рост стоимости земли под многоэтажное строительство приводит к росту стоимости квартир, поэтому обитатели квартир проигрывают. И наоборот, стоимость земли под односемейными домами падает, поэтому покупатели домов выигрывают.

ИСКЛЮЧАЮЩЕЕ И ВКЛЮЧАЮЩЕЕ ЗОНИРОВАНИЕ. Зонирование путем установления минимально допустимой площади участков часто называют исключающим зонированием (exclusionary zoning), потому что оно исключает домохозяйства с низкими доходами. Исключение бывает как прямым, так и косвенным. В приведенном выше примере зонирование путем установления минимально допустимой площади участков выводит 20 акров земли из-под строительства многоквартирных домов. Поскольку бедные домохозяйства с большей вероятностью будут занимать квартиры, уменьшение количества многоквартирных домов уменьшает количество домохозяйств с низким уровнем доходов. Кроме того, политика зонирования ведет к росту стоимости квартир, косвенно исключая домохозяйства с низкими доходами: строящиеся квартиры слишком дороги для многих бедных домохозяйств.

Для решения проблемы исключения во многих городах появились механизмы включающего зонирования (inclusionary zoning). В рамках программы включающего зонирования органы местной власти обязывают местных застройщиков строить жилье для домохозяйств с низкими доходами. Как правило, жилье для таких домохозяйств продается по цене ниже себестоимости строительства. Предоставляя субсидируемое жилье гражданам с низкими доходами, местное общество частично компенсирует исключающие последствия финансового зонирования. Большая часть жилья, построенного с использованием включающего зонирования, как правило, является жильем для людей не с низкими, а скорее со средними доходами, и в то же время предоставляется бедным по цене жилья, предназначенного для категории людей с низкими доходами.

А кто оплачивает издержки, связанные с включающим зонированием? Требование возведения субсидируемого жилья имеет те же последствия, что и налог на застройку. Предположим, что строительная компания возводит пять домов по программе включающего зонирования и теряет при этом 10 тыс. долл. на каждом доме, т.е. в сумме всего 50 тыс. долл. Если застройщик получает разрешение на строительство 50 домов для продажи на открытом рынке, то фактически налог на каждое рыночное жилье составляет 1 тыс. долл. (50 тыс. долл. х 50). Застройщик получает нулевую экономическую прибыль (нормальную учетную прибыль) при наличии или отсутствии включающего зонирования, поэтому неявный налог перекладывается на потребителей (цена домов возрастает) и землевладельцев (цена свободной земли снижается). Иными словами, за включающее зонирование платят потребители жилья и землевладельцы.

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ОКРАИННОЙ ЗЕМЛИ. Новое жилье обычно строится на окраине метрополитенского ареала. Если затраты на производство коммунально-бытовых услуг для окраинных районов выше, то платежи, осуществляемые жильцами этих районов, могут быть ниже себестоимости их производства. Поэтому новое жилье может превратиться в финансовое бремя для города.

Чтобы лучше понять суть финансового бремени, создаваемого жильем окраинных районов, рассмотрим город со следующими характеристиками:

1. Текущие средние затраты на производство коммунально-бытовых услуг равны 500 долл. на домохозяйство в год.
2. Типичное домохозяйство владеет домом стоимостью 50 тыс. долл. и платит налог на имущество в размере 500 долл. в год (1% от рыночной стоимости).
3. Застройщик предложил план новой жилой застройки окраинной земли. Рыночная стоимость новых домов будет такой же, как и существующих (50 тыс. долл.).
4. Новое строительство потребует расширения городского коммунального хозяйства (расширения улиц, удлинения сети канализации, продления автобусных маршрутов). Полная стоимость обслуживания новых домов составит 600 долл. на домохозяйство в год.

При этих допущениях каждый новый дом создает финансовое бремя в размере 100 долл. в год (600 долл. — 500 долл.). Единственный способ предотвратить новое строительство и связанное с ним финансовое бремя — отвести свободную землю под сельскохозяйственное использование. Если город установит минимально допустимый размер участка площадью 20 акров, то на земле не будет построено никаких новых домов, поэтому не потребуется и расширять коммунальное хозяйство города.

Альтернативой выделения зон для жилья низкой плотности является дополнительный налог на новое строительство. Предположим, что город вводит дополнительный налог на новый дом в размере 100 долл. в год. Налоговые обязательства хозяина нового жилья будут равны 600 долл. в год (500 долл. в виде налога на имущество и 100 долл. в виде дополнительного налога), и жильцы нового дома полностью оплатят затраты на новые коммунально-бытовые услуги. Дополнительный налог устранит финансовое бремя, создаваемое новым жильем, поэтому город с большей вероятностью выдаст разрешение на новое строительство.

Вместо ежегодного дополнительного налога можно ввести разовый сбор за потенциальный ущерб (impact fee) или налог на застройку (development tax). Уплачивая разовый сбор, застройщик компенсирует местным органам власти финансовое бремя, создаваемое новым строительством. Если город получит от застройщика 1 тыс. долл. в виде разового сбора и вложит деньги в банк под 10% годовых, то сможет пустить годовой процентный доход (100 долл.) на покрытие разницы между налоговыми поступлениями и затратами на обеспечение новых домов коммунально-бытовыми услугами. Кто платит разовый сбор за потенциальный ущерб? На конкурентном рынке застройщик получает нулевую экономическую прибыль, поэтому сбор перекладывается на потребителей (цена жилья возрастает) и землевладельцев (цена на землю падает).

Лиллидаль и др. (1988) дает описание механизмов действия сбора за потенциальный ущерб в четырех штатах: Калифорнии, Флориде, Орегоне и Колорадо. В Калифорнии местные сообщества имеют право вводить сборы за использование транспортной инфраструктуры (мосты, главные автодороги и автострады), системы водоотведения, канализации, парки и школы. В 1985 г. в районе Сан-Франциско Бей средний сбор за потенциальный ущерб составлял 3527 долл. с жилища и 9500 — в Сан-Диего. Во Флориде наиболее распространенными сборами за потенциальный ущерб являются сборы за воду и канализацию; в 1985 г. сбор за потенциальный ущерб составлял в среднем 3 тыс. долл. на жилище. В Орегоне сборы за потенциальный ущерб называют системными сборами развития, поступления от которых обычно идут на содержание систем водоснабжения, канализации, улиц и парков. В 1980-е годы в метрополитенском ареале Портленда сборы за потенциальный ущерб равнялись в среднем 2500 долл. с единицы жилья. В Колорадо, в городах от Колорадо-Спрингс до Форта Коллинза, включая район Денвера, чаще всего вводят сборы за системы водоснабжения, канализации, парки и места отдыха, водоотводы и оборудование улиц.

КОММЕРЧЕСКОЕ И ПРОМЫШЛЕННОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО. В некоторых городах коммерческое и промышленное строительство ложится тяжелым финансовым бременем на местные бюджеты. Если городу не удается переложить затраты на создание новой инфраструктуры на новые предприятия и служащих, то он может ограничивать развитие путем:

1. введения ограничений на выделение земли под коммерческое и промышленное строительство;
2. введения ограничений на высотность зданий.

Недавно в Сан-Франциско была утверждена карта зонирования, ограничивающая высотность зданий в центральном районе. Эта политика направлена на ограничение числа людей, работающих в центре города. Путем ограничения числа работников в центре города официальные лица надеются контролировать интенсивность движения на мостах, ведущих в город, так как на всех из них образуются пробки. Альтернативой политике зонирования могло бы стать увеличение пропускной способности мостов, а связанные с этим затраты следовало бы возложить на новых служащих. Поскольку это нереально, город решил использовать механизм зонирования, с помощью которого и ограничить общий уровень занятости.

В некоторых городах со строителей коммерческих и промышленных объектов взымают сборы за потенциальный ущерб, а поступления от этих сборов направляют на расширение местной транспортной сети. Например, в Вестчестерском районе на западе Лос-Анджелеса застройщики платят разовый сбор в размере 2010 долл. за каждую дополнительную поездку в часы пик, которая появляется вследствие возведения новых зданий контор. Поступления от сборов за потенциальный ущерб направляются на расширение дорог, используемых служащими новых контор. Сборы за потенциальный ущерб могут уменьшить финансовое бремя строительства, снижая противодействие новой застройке.

Проектное зонирование

Третий тип зонирования представляет собой разновидность макроархитектуры. Точно так же как архитектор проектирует отдельный дом, градостроитель планирует город, размещая виды деятельности так, чтобы можно было эффективнее использовать городскую инфраструктуру (улицы, системы канализации, водоснабжения). Дополнительные жители и рабочие места направляются в районы, в которых без проблем можно обеспечить необходимую инфраструктуру.

НАПРАВЛЕННОЕ РАЗВИТИЕ. В некоторых городах с помощью зонирования жилую застройку направляют в определенные районы. Чтобы лучше понять этот тип зонирования, рассмотрим метрополитенский ареал со следующими характеристиками:

1. Имеется 50 акров свободной земли: 25 акров к северу от города и 25 акров к югу.
2. Город хотел бы разместить на этой свободной земле 500 новых домохозяйств.
3. В соответствии с ранее изданным распоряжением о зонировании на обоих участках должно быть построено по 10 жилищ на акр, т.е. 250 домохозяйств должны жить на севере и 250 на юге.

Предположим, что городская политика зонирования пересматривается. Принято решение сохранить северный участок незастроенным, а все 500 домохозяйств разместить на южном участке. Это можно сделать путем отведения северного участка под строительство жилья низкой плотности, а южного — для 20 жилищ на акр. Как пересмотренное зонирование отразится на ценах на землю? Пересмотренный вариант зонирования приведет к снижению рыночной цены на землю на севере, потому что у землевладельца остается меньше вариантов использования земли. И наоборот, у землевладельца на юге появляется больше вариантов, поэтому цена на землю на юге возрастает. Совершенно очевидно, что изменение политики зонирования оборачивается несправедливостью: землевладельцы на юге выигрывают за счет северных землевладельцев.

Альтернативой изменению политики зонирования является система передачи прав на застройку (ППЗ) (transferable development rights — TDRs). При проведении политики ППЗ город создает резервную зону (preservation zone) (на севере) и зону застройки (development zone) (на юге). На южном участке предусматривается разместить по 10 домов на акр, что позволит г-ну Югу (южный землевладелец) построить в общей сложности 250 домов. Г-же Север (северный землевладелец) не разрешается застраивать свою землю, но вместо этого она получает 250 застроечных купонов. С помошью этих купонов в зоне застройки можно обойти ограничения, установленные зонированием. Если г-н Юг решит построить 20 жилиш на одном акре земли, он будет обязан купить 10 застроечных купонов у г-жи Север. Политика ППЗ дает каждому землевладельцу права на застройку (право построить 250 жилиш) и позволяет собственникам земли в резервной зоне передать свои права на застройку другим районам города. После того как северный землевладелец продаст свои купоны, она получит хотя бы частичную компенсацию за потерю в размере стоимости своего имущества, вызванную переводом своей земли в зону, предназначенную для иного использования.

Рис. Рыночные последствия изменение политики зонирования и механизма передачи прав на застройку: В условиях первоначального равновесия цена на землю равна 50 тыс. долл. за акр. Если в результате изменения политики зонирования северная земля включается в резервную зону, то спрос на южную землю возрастет (повышая ее цену до 60 тыс. долл.), а на северную снизится (снижая цену на нее до 30 тыс. долл.). При введении механизма ППЗ северные землевладельцы получают застроенные купоны, которые дают возможность обойти ограничения по плотности в зоне застройки. Ослабление ограничений по плотности приводит к росту рыночной стоимости земли на юге с 60 до 75 тыс. долл., поэтому южные землевладельцы готовы платить до 15 тыс. долл. за застроечные купоны на акр.

На рисунке показано влияние зонирования и ППЗ на цены на землю на юге и на севере. В условиях начального равновесия (на обоих участках разрешается возведение 10 домов на акр) земля продается по 50 тыс. долл. за акр. Предположим, что земля на севере отводится под резервную зону, а на юге все еще можно построить 10 домов на акр. Изменение политики зонирования северной земли снижает ее цену до 30 тыс. долл., потому что у землевладельца становится меньше вариантов застройки. После того как земля на севере выводится с рынка жилой застройки, появляющийся в результате этого дефицит земли для жилой застройки приводит к росту цены южной земли до 60 тыс. долл. При наличии механизма ППЗ северные землевладельцы получают застроечные купоны, с помощью которых можно обойти ограничения по плотности (10 жилищ на акр) в зоне застройки. Ослабление ограничений по плотности дает южным землевладельцам больше вариантов застройки, повышая рыночную стоимость их земли с 60 до 75 тыс. долл. Южные землевладельцы готовы платить до 15 тыс. долл. за застроечные купоны на акр, поэтому рыночная стоимость передаваемого права на застройку акра равна 15 тыс. долл.

Система ППЗ снижает степень несправедливости, вызванной установлением резервных зон. При отсутствии возможности передачи прав собственник земли в резервной зоне несет убытки в размере 20 тыс. долл. на акр (50 тыс. долл. — 30 тыс. долл.). И наоборот, если разрешенная плотность составляет 20 домов на акр, то южные землевладельцы получают доход в размере 25 тыс. долл. на акр. При введении механизма ППЗ собственник земли в резервной зоне продает свои права на застройку землевладельцам в зоне застройки за 15 тыс. долл. на акр, поэтому чистые потери от проводимой политики зонирования составляют лишь 5 тыс. долл. И наоборот, владелец земли в зоне застройки платит 15 тыс. долл. за акр, чтобы получить право построить больше 10 домов на акре, поэтому его чистая выгода от проводимой политики зонирования составляет лишь 10 тыс. долл. на акр.

Что определяет рыночную стоимость застроечных купонов? У купонов положительная цена, потому что они позволяют землевладельцам в зоне застройки превысить обычные ограничения по плотности. Рыночная цена зависит от способности купонов преодолевать эти ограничения по плотности: если купоны позволяют 100%-ный рост плотности, то, несомненно, их ценность гораздо выше, чем если бы они давали 15%-ный бонус по плотности. Рыночная цена зависит также от имеющегося спроса на жилье высокой плотности в зоне застройки. Если домохозяйства проявляют спрос на жилье низкой плотности в зоне застройки, то застройщику не понадобятся застроечные купоны, и их рыночная цена будет относительно низкой. И наоборот, если в зоне застройки имеется значительный спрос на жилье высокой плотности, то рыночная цена купонов будет относительно высокой.

СОЗДАНИЕ ЗОН ОТКРЫТОГО ПРОСТРАНСТВА. В некоторых городах отдельные участки земли отводятся под «открытое пространство», «зеленые пояса» или «сельскохозяйственные зоны». Данный тип зонирования позволяет городским жителям иметь открытое пространство, на котором землевладельцам запрещается использовать землю исключительно по своему собственному усмотрению.

Эффективно ли отведение земли под открытое пространство? Альтернативой зонированию является обычный выкуп земли под открытое пространство. Если город решает выкупить землю, а не зонировать ее, то он оставит ее в нетронутом виде, когда только предельная выгода открытого пространства превышает связанные с ним предельные издержки. Если город вынужден нести полные издержки на создание открытого пространства, то он установит оптимальный размер такого пространства. И наоборот, если город просто прибегает к зонированию и таким образом отводит землю под открытое пространство, то очень вероятно, что это пространство будет слишком большим.

Рис. Неэффективность создания зон открытого пространства: Альтернативная стоимость открытого пространства равна ценности земли при альтернативном использовании (под жилье). Оптимальный размер открытого пространства составляет 60 акров (когда кривая предельной выгоды пересекает кривую предельных затрат). Если город не компенсирует землевладельцам их потери, понесенные в результате установления зон открытого пространства, то он сохранит все 100 акров (точка, в которой предельная выгода открытого пространства равна нулю).

На рисунке представлены затраты и выгоды открытого пространства. Кривая предельной выгоды имеет отрицательный наклон, что отражает убывающую предельную полезность открытого пространства. Предельные затраты на открытое пространство представляют собой альтернативную стоимость использования земли под открытое пространство вместо использования ее под жилищное строительство. Если, к примеру, домостроительные фирмы готовы заплатить 20 тыс. долл. за незастроенную землю, то предельная стоимость открытого пространства будет равна 20 тыс. долл. Если город покупает землю, чтобы использовать ее как открытое пространство, то он выиграет спор у застройщиков на 60 акров. Это эффективное распределение земли: применительно к первым 60 акрам открытого пространства ценность земли в виде открытого пространства превышает ценность земли под жилой застройкой. Применительно к площади от 61 до 100 акров ценность земли под жилой застройкой превышает ценность земли в виде открытого пространства, в связи с чем 40 акров отдаются под застройку.

Предположим, что город отводит землю под открытое пространство путем зонирования. С точки зрения городских чиновников, предельная стоимость открытого пространства равна нулю. Город сохраняет нетронутой всю землю, применительно к которой предельная выгода (по кривой спроса) имеет положительное значение, поэтому он отведет 100, а не 60 акров под открытое пространство. Это неэффективно, потому что площадь от 61 до 100 акров имеет большую ценность как земля под жилой застройкой.