Роль контрольно-счетных органов в противодействии коррупции

В России, как и в мировом сообществе в целом, уже давно идет дискуссия о способах противодействия коррупции.

На состоявшейся 16 июля 2006 г. в Санкт-Петербурге встрече в рамках саммита лидеров стран «Группы восьми» был подписан итоговый документ «Борьба с коррупцией на высоком уровне», согласно которому участники данной встречи заявили о своем понимании современных масштабов коррупции и приняли план действий, при-званный противодействовать ее проявлениям как на национальном, так и на международном уровне.

Данный документ гласит: «Мы, лидеры стран «Группы восьми», подтверждаем взятые на себя обязательства по борьбе с коррупцией, в том числе на высоком уровне, повышению транспарентности и усилению подотчетности. Коррупция угрожает реализации нашей общей повестки дня в области глобальной безопасности и стабильности, открытым рынкам и свободной торговле, экономическому процветанию и обеспечению правопорядка. Мы признаем существование взаимосвязи между коррупцией и неэффективным государственным управлением. Мы подтверждаем наше обязательство преследовать акты коррупции в судебном порядке и не допускать того, чтобы коррумпированные чиновники пользовались плодами своей преступной деятельности в рамках наших финансовых систем.

Масштабная коррупция среди руководящих работников высокого уровня в исполнительной, судебной и законодательной ветвях власти может оказывать разрушительное влияние на демократию, принципы верховенства закона и социально-экономическое развитие. Мы признаем, что коррупция способствует распространению организованной преступности и терроризма, подрывает доверие общества к правительству и дестабилизирует экономику. Коррупция среди государственных чиновников может препятствовать иностранным инвестициям, сдерживать экономический рост и устойчивое развитие и расшатывать устои правовой и судебной систем. Коррупция напрямую и наиболее тяжело сказывается прежде всего на малоимущих слоях населения…».

Сегодня Российская Федерация еще раз подтверждает принятые на себя ранее обязательства, объявив борьбу с коррупцией одной из важнейших государственных задач.

Внесенный в Государственную Думу по инициативе Президента Российской Федерации и принятый в первом чтении Федеральный закон «О противодействии коррупции» является еще одним подтверждением последовательности действий руководства страны по искоренению в государстве коррупции и порождающих ее причин.

В пояснительной записке к проекту федерального закона «О противодействии коррупции» достаточно однозначно дана оценка эффективности мер, принимавшихся ранее для противодействия коррупции в России: «…Однако в целом, несмотря на принятые меры, каких-либо значимых результатов на данном направлении не достигнуто. Многие антикоррупционные меры, предусмотренные различными документами, не реализованы, а выполненные мероприятия практического эффекта не дали. Предпринимаемые органами прокуратуры Российской Федерации, органами федеральной службы безопасности и органами внутренних дел Российской Федерации усилия не способны устранить главные причины коррупции, так как основные факторы, порождающие коррупцию, находятся в области функционирования государственного и хозяйственно-экономического механизмов, а также в социальной и культурной сферах…».

К сожалению, давно уже расхожими стали слова Герцена А.И. о том, что жить в России и не нарушать законов нельзя. С этим созвучна и мысль Салтыкова-Щедрина М.Е. относительно того, что суровость российских законов смягчается необязательностью их исполнения.

Однако к этому тезису существует и антитеза, гласящая, что не-достаток законопослушания всегда будет компенсироваться суровостью законов.

Тот факт, что сегодня коррупция объявлена врагом государства № 1, что борьба с коррупцией возведена в ранг приоритетной национальной задачи, явно дает понять, что методы, используемые сегодня для противостояния этому злу, были не в полной мере эффективны, не адекватны масштабам поразившей страну болезни. Исходя из этого, существующие методы противодействия коррупции должны быть, подвергнуты ревизии и в результате приобрести четкую системную основу.

Вклад контрольно-счетных органов в противодействие коррупции, на мой взгляд, может быть очень весомым, так как именно контрольные органы являются сегодня одним из основных инструментов, призванных обеспечить максимальную транспарентность финансовых потоков, напрямую либо опосредованно связанных с бюджетами всех уровней бюджетной системы. Именно контрольные органы созданы с целью усиления подотчетности исполнительной власти перед представительной и, в конечном счете, перед обществом.

Не случайно Счетная палата Российской Федерации согласно проекту Федерального закона «О противодействии коррупции» является одним из основных участников противодействия коррупции наряду с Президентом, правительством и органами прокуратуры.

Таким образом, роль контрольных органов в противодействии коррупции вполне очевидна — мы на практике последовательно и методично должны добиваться максимальной открытости, прозрачности и достоверности всех операций, в которых задействованы бюджетные средства либо государственная и муниципальная собственность.

Принятый в первом чтении Федеральный закон «О противодействии коррупции» (ч. 2 ст. 1) определяет противодействие коррупции как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

  • а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
  • б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
  • в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений

Говоря о роли контрольно-счетных органов в противодействии коррупции, представляется целесообразным разделить рассматриваемый вопрос на две составляющие: противодействие причинам, способствующим возникновению коррупционных проявлений (профилактика коррупции), и борьбу с коррупцией и ее проявлениями.

В части противодействия причинам, способствующим возникновению коррупционных проявлений (профилактика коррупции), поле для деятельности контрольных органов достаточно широкое. В данном случае в первую очередь необходимо говорить об эксперт-но-аналитической деятельности контрольно-счетных органов, в частности работе с проектами нормативных правовых актов при их вынесении на рассмотрение представительным органом. Содержание рассматриваемых нормативных правовых актов необходимо изучать не только на предмет экономической эффективности и целесообразности принимаемых решений, но и на предмет содержащихся в них коррупционных признаков. Ведь не секрет, что зачастую неопределенное, двоякое толкование норм того или иного нормативного правового акта, неурегулированность сферы правоотношений, дает простор для злоупотреблений должностных лиц. Помимо этого большое внимание следует уделять мониторингу действующих нормативных правовых актов.

В этой связи на сегодняшний день на первый план выходит вопрос методологической базы подобной работы. В научно-исследовательских работах Института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации вопросы разработки методики диагностирования коррупциогенности законодательства, а также исследования механизмов преодоления коррупции в органах исполнительной власти и органах местного самоуправления изучены детально. Также вопрос методологии снижения коррупциогенных рисков законодательства подробно проработан нашими коллегами из Контрольно-счетной палаты Республики Коми — разработанные ими «Рекомендации по проведению экспертизы проектов нормативно-правовых актов Республики Коми на предмет коррупциогенности содержащихся в них положений…»87 заслуживают особого внимания.

Однако, при всем выше сказанном, исходя из сегодняшних российских реалий, до официального утверждения разработанных методик на государственном уровне их применение на практике затруднено.

В том случае, если мы будем осуществлять эту работу на основании методик, коллегиально утвержденных контрольными органами, нам не избежать упреков в субъективизме.

Безусловно, деятельность по антикоррупционному мониторингу нормативных правовых актов — в первую очередь стезя органов прокуратуры, но, по моему мнению, по финансово-бюджетным вопросам контрольно-счетные органы могут оказать прокуратуре неоценимую помощь.

Сегодня накоплен уже достаточно большой опыт подобного взаимодействия — в активе и проведение совместных контрольных мероприятий, и совместное участие в судебных процессах, однако потенциал этого сотрудничества по-прежнему весьма велик и используется, к сожалению, не в полной мере. Нами сегодня предпринимаются попытки использовать этот потенциал, укрепляя существующие связи и развивая сотрудничество, переводя его на качественно новый уровень.

Так, в августе 2008 г. между Контрольно-счетной палатой Петропавловск-Камчатского городского округа и городской прокуратурой подписано «Соглашение о порядке взаимодействия прокуратуры г. Петропавловска-Камчатского и Контрольно-счетной палаты Петропавловск-Камчатского городского округа». В числе прочего данным соглашением предусматривается создание совместной рабочей группы из числа специалистов прокуратуры и КСП для проведения экспертизы и (в случае необходимости) разработки поправок к проектам нормативных правовых актов по бюджетно-финансовым вопросам, вносимых на рассмотрение Городской думы Петропавловск-Камчатского городского округа. Кроме этого, соглашением предусматривается присутствие прокурора города (либо по его поручению одного из заместителей) на заседаниях коллегии контрольно-счетной палаты. Последнее, в свою очередь, будет являться одним из способов избежать внутренних коррупционных рисков.

Не менее чем сотрудничество с прокуратурой важно и проведение мероприятий, по профилактике коррупции совместно с участием представительной и исполнительной властей.

Подобные мероприятия, по нашему мнению, должны проводиться системно и на постоянной основе. В основу создания этой системы должно лечь создание совещательного органа с участием всех заинтересованных сторон — местной администрации, представительного органа, контрольного органа муниципального образования, прокуратуры, представителей юстиции.

На рассмотрение данного совещательного органа предлагается выносить проекты принимаемых нормативных правовых актов муниципального образования с целью проведения их всесторонней правовой и экономической экспертизы. Это, кстати, существенно облегчит процесс прохождения нормативных правовых актов на сессиях Городской думы, так как к документу, прошедшему подобную всестороннюю экспертизу у депутатов, не должно быть претензий.

В связи с рассматриваемой темой нельзя не упомянуть и такой инструмент профилактики коррупции, как мониторинг исполнения бюджета. Проведение подобного мониторинга в первую очередь способствует увеличению транспарентности расходов бюджета, дает представление о реальной картине исполнения бюджета, динамике бюджетных доходов и расходов. Кроме этого, полученная в результате проведения мониторинга информация является одной из основ для прогнозирования реалистичного расчета параметров бюджета при подготовке экспертных заключений на решения о внесении изменений в бюджет города, а также при экспертизе решения о бюджете города на очередной финансовый год.

Контрольно-счетной палатой Петропавловск-Камчатского городского округа данный мониторинг проводится на протяжении двух лет. Нужно признать, что сегодня эта процедура далека от совершенства. Сейчас на основании опыта разрабатывается методологическая основа мониторинга исполнения бюджета по доходам и расходам. При этом работа по проведению экспертизы изменений, вносимых в бюджет городского округа на 2008 г., а также проекта бюджета городского округа на 2009 г. проводилась с использованием данных мониторинга.

Данные мониторинга дают представление как о тенденциях изменения объемов финансовых потоков по тем или иным видам доходов бюджета и разделам его доходов, так и о точечных проблемах, возникающих при исполнении городского бюджета.

Вторая рассматриваемая составляющая — борьба с коррупцией и ее проявлениями также не являются для контрольно-счетных органов новацией. Фактически контрольными органами эта работа ведется уже не первый год.

В частности, муниципальные контрольные органы в ходе своей деятельности нередко сталкиваются с неисполнением, ненадлежащим исполнением должностными лицами местных администраций своих должностных обязанностей. Нередки и случаи превышения работниками администраций своих должностных полномочий.

Задача контрольного органа при обнаружении данных фактов — задокументировать их, дать оценку последствий и передать материалы в правоохранительные органы. Правоохранительные органы, в свою очередь, должны дать квалификацию соответствующим деяниям. Но это в теории.

На практике же мы зачастую сталкиваемся с откровенным нежеланием правоохранительных органов расследовать дела, имеющие в себе коррупционную составляющую. Нередки случаи, когда правоохранительные органы не имеют специалистов достаточной квалификации, способных вынести мотивированное решение по материалам проверок. Проверки фактов, выявленных нашими контрольными мероприятиями, оперативными подразделениями правоохранительных органов проводятся годами. В результате в ряде случаев при передаче материалов в следствие срок давности по установленным проверками фактам халатности должностных лиц истекает до принятия решений о привлечении виновных лиц к ответственности.

Не вызывает сомнения, что с этой проблемой сталкивается не только Контрольно-счетная палата Петропавловск-Камчатского городского округа, эта проблема близка всем российским контрольным органам.

В этой связи представляется логичным предложить либо увеличить сроки давности привлечения к ответственности за преступления, содержащие в себе коррупционные признаки, либо сократить процессуальные сроки расследования подобных дел.

Государство должно установить жесткие санкции за совершение преступлений, содержащих в себе коррупционные признаки, и на деле продемонстрировать неотвратимость наказания за совершение подобных преступлений.

Исходя из сегодняшних реалий, контрольные органы должны активизировать свое участие в проведении совместных с правоохранительными органами мероприятий по расследованию (и доведению до суда) преступлений, содержащих признаки коррупции.

Основой для подобной работы может быть создание совместной рабочей группы с участием представителей контрольного органа, прокуратуры, следственного комитета и представителей оперативных служб. Создание такой рабочей группы поможет держать под контролем процесс рассмотрения материалов проверок контрольных органов и расследования возбуждаемых по их результатам уголовных дел. Принципиальное решение о создании такой группы было принято на совместном совещании, проведенном Контрольносчетной палатой Петропавловск-Камчатского городского округа и Прокуратурой города Петропавловска-Камчатского, сейчас с представителями прокуратуры проводятся консультации по составу участников и конкретному объему полномочий рабочей группы.

Особо необходимо отметить, что муниципальные контрольные органы могут не только являться достаточно серьезным инструментом в деле противодействия коррупции, но и обеспечивать региональную власть информацией о реальном состоянии дел в муниципальных образованиях региона. Однако этот резерв региональной властью в настоящее время не используется.

Безусловно, одним из важнейших методов противодействия коррупции является достижение максимальной степени публичности и прозрачности всех процессов прямо или опосредованно связанных с бюджетами и государственным и муниципальным имуществом. Нельзя упускать из виду и процесс налаживания диалога с обществом. Сегодня общество достаточно инертно, диалог власти и общества, к сожалению, практически отсутствует. Но если ничего не предпринимать в этом направлении, то ситуация будет только усугубляться. Совершенно очевидно, что общество не доверяет власти, не видит реальных действий этой власти по улучшению существующей социально-экономической ситуации.

Именно усилением подотчетности исполнительной власти представительной и, в конечном счете, обществу, повышением транспарентности бюджетов можно вернуть доверие общества к власти.

Борьба с коррупцией — понятие всеобъемлющее; применительно к российским реалиям это должно означать, что на уровне каждого муниципалитета должны быть приняты конкретные, ощутимые меры, конкретные шаги. Нет необходимости ждать команды сверху — из Москвы или из региона. Действовать можно и нужно уже сегодня.

Итак, у контрольно-счетных органов в деле противодействия коррупции есть своя роль, свои задачи, свое место.

При этом необходимо учитывать, что выполнение данной задачи безусловно усложняется отсутствием в России единой системы финансового контроля, единого подхода к формированию самих контрольно-счетных органов и порядку осуществления ими своей деятельности. Различные по своему положению, а в ряде случаев и задачам органы по-разному будут подходить к выполнению этой задачи. Вопрос о том, насколько самостоятелен в своей деятельности контрольный орган, не наделенный правами юридического лица, явно является риторическим. Маловероятно, что контрольный орган численностью три человека, да еще и не являющийся юридическим лицом, сможет органично встроиться в систему противодействия коррупции и чем-либо быть этой системе полезным.

Если коррупция признана системной проблемой, совершенно очевидно, что и ответ ей государство и общество должны дать системный, и в этой системе роль контрольных органов переоценить сложно. В то же время трудно себе представить, что контрольные органы, правовой статус которых до сих пор окончательно не определен, уязвимые для внешнего влияния, смогут стать эффективными участниками противодействия коррупции. А в сегодняшних условиях российские контрольно-счетные органы, к сожалению, чрезвычайно уязвимы для внешних воздействий, и попытки этих воздействий чрезвычайно активны.

Именно в связи с недостаточностью нормативного обеспечения деятельности контрольных органов сегодня на практике мы сталкиваемся с серьезным противодействием нашей работе. Так, за год предпринято пять попыток внесения в муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность Контрольносчетной палаты Петропавловск-Камчатского городского округа, изменений, направленных на подчинение деятельности КСП местной администрации.

Согласно данным изменениям предлагалось подчинить контрольный орган главе городского округа (руководителю местной администрации), ввести в состав коллегии КСП — внутреннего органа, утверждающего планы работы и отчеты о проведенных контрольных мероприятиях, принимающего решения о реализации материалов проверок — представителей администрации и городской думы, также предлагалось «урезать» полномочия контрольного органа.

Не прекращаются и попытки пересмотреть статус должностных лиц контрольных органов — председателя и аудиторов Контрольно-счетной палаты.

Единственная причина этих непрекращающихся попыток — пробелы российского законодательства, регулирующего деятельность контрольных органов.

Так, на протяжении долгих лет говорится о необходимости разработки и принятия Федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации», однако на сегодняшний день он так и не принят. Получается парадоксальная ситуация — финансовый контроль есть, а закона о нем нет.

Для создания хотя бы какого-то подобия системы контрольных органов в Российской Федерации необходимо в ближайшее время принятие как минимум двух Федеральных законов — «О государственном и муниципальном финансовом контроле в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля».

Нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающие возможность создания в муниципальных образованиях контрольных органов, для своего времени безусловно являлись революционными, однако в сложившейся ситуации ничем помочь не могут. Более того, на сегодняшний день данные нормы являются устаревшими и недостаточно раскрывающими порядок создания контрольного органа.

Так, ст. 38 данного Федерального закона предусмотрена возможность формирования контрольного органа на муниципальных выборах, при этом особый порядок формирования на муниципальных выборах контрольных органов в Российской Федерации отсутствует. Таким образом, пользуясь всеобщим избирательным правом, любой гражданин может стать председателем либо аудитором контрольного органа — ограничения по профессиональному признаку и наличие соответствующего образования предусмотреть в этом случае невозможно.

Порядок формирования контрольного органа представительным органом муниципального образования Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ также не раскрывает. Не содержит данный Федеральный закон и норм, которые закрепили бы статус, права и обязанности председателя и аудиторов контрольных органов.

Именно в результате того, что порядок формирования муниципальных контрольных органов был отдан на откуп представительным органам местного самоуправления, не ограниченным какими-либо общими принципами, закрепленными на законодательном уровне, сегодня на территории России мы наблюдаем «творческое разнообразие» при создании муниципальных контрольно-счетных органов.

Особо необходимо отметить нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которым было дано право региональным и местным властям своими нормативными правовыми актами устанавливать порядок проведения внешней проверки отчета об исполнении бюджета. Это привело к тому, что во многих муниципалитетах подобный порядок отсутствует. В частности, в Петропавловск-Камчатском городском округе раздел «Муниципальный финансовый контроль» Положения о бюджетном процессе и бюджетном устройстве является по сути бланкетной нормой, отсылающей нас к Положению о муниципальном финансовом контроле, которым порядок проведения внешней независимой проверки отчета об исполнении бюджета не установлен. Направленный в адрес Городской думы проект решения о внесении в Положение о бюджетном процессе и бюджетном устройстве в городском округе нормы, регламентирующей порядок проведения внешней проверки отчета об исполнении бюджета был отклонен по формальным основаниям.

Очевидно, что ситуацию, сложившуюся сегодня в России с законодательным обеспечением финансового контроля, уже нельзя поправить полумерами, такими как принятие очередных поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Подразумевая, что контрольно-счетные органы — один из инструментов противодействия коррупции, государство должно наконец четко и ясно, без недосказанностей выразить свою позицию — нужны ли ему контрольные органы, и если нужны, то какими оно их видит. Причем данная позиция должна быть выражена в виде федерального закона, а не в виде очередного декларативного заявления.

Если мы признаем, что борьба с коррупцией (как и организация финансового контроля) задача государственная, необходимо также признать и то, что роли, задачи различных органов в этой борьбе должно определить государство. В том числе на государственном уровне должно быть закреплено понятие «коррупция», дано понятие коррупционных признаков, определены методики, которыми будет сформирован общий подход к отнесению нормативных правовых актов к числу содержащих коррупционные признаки.

Принятие Федерального закона «О противодействии коррупции» — первый серьезный шаг государства в данном направлении, однако для создания в России мощной, адекватной масштабам задачи системы противодействия коррупции нужно сделать еще очень многое.

Резюмируя все вышеизложенное, еще раз хочется остановиться на основных предложениях, реализация которых, по моему мнению, могла бы оказать серьезное влияние на успех в деле противодействия коррупции:

  1. Необходимо создание единой общероссийской законодательной и методологической базы, которая позволила бы объективно квалифицировать те или иные деяния должностных лиц и нормы законодательства как коррупционные.
  2. На базе существующей модели необходимо создание в России единой системы внешнего финансового контроля без ее условного деления на государственную и муниципальную составляющие. Все элементы системы должны быть соподчинены, объединены общими организационными и методологическими основами.
  3. Предлагается увеличить сроки давности привлечения к ответственности за преступления, содержащие в себе коррупционные признаки, либо сократить процессуальные сроки расследования подобных дел.
  4. Именно государство в лице президента, правительства, Государственной Думы, являясь от лица общества основным социальным заказчиком объявленной сегодня борьбы с коррупцией, должно определить понятийный аппарат, методы, инструменты этой борьбы, а также роли участников данного процесса. В противном случае, дробя эту задачу на части и перекладывая ее частично на федеральный, частично на региональный и местный уровни, мы рискуем растянуть согласительные процедуры (включающие в себя подготовку, доработку и утверждение необходимых нормативных правовых актов) на годы.

Метки:
1 Звезда2 Звезды3 Звезды4 Звезды5 Звезд (оцени первым)

Comments are closed .

Х