Проблемы развития межбюджетных отношений на основе новых требований к качеству управления государственными и муниципальными финансами

Межбюджетные отношения связаны с образованием, распределением, перераспределением и использованием доходов государственных и муниципальных органов власти и обеспечением бюджетного процесса на основе бюджетного федерализма.

Благосостояние населения, проживающего в различных регионах России, зависит от экономического потенциала соответствующих территорий, налоговой базы, распределения ответственности и полномочий органов власти различных уровней, распределения доходных полномочий и расходных обязательств между ними.

С 1994 г. на протяжении почти 13 лет в России проводится реформа межбюджетных отношений, ориентированная на формализованные методы исчисления финансовой помощи бюджетам нижестоящего территориального уровня. Цель такого подхода — устранить субъективное влияние как вышестоящих, так и нижестоящих органов власти на показатели финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации.

Практика свидетельствует, что нынешняя государственная политика не в полной мере сориентирована на задачи экономического развития. Сложность и трудность вопросов межбюджетных отношений предопределена: с одной стороны, неравномерным распределением экономического потенциала по субъектам Российской Федерации и, особенно, по муниципальным образованиям, а с другой — недвусмысленным требованием Конституции Российской Федерации к обеспечению справедливого распределения государственных услуг и общественных благ между гражданами страны независимо от места их проживания. Это накладывает особые условия на разработку и реализацию такой бюджетной политики, которая обеспечивала бы выполнение требований конституционных норм.

Такая постановка вопроса предполагает анализ функционирующей в настоящее время в Российской Федерации бюджетной системы и поиск теоретических обоснований системы базовых условий, критериальных требований, обеспечивающих условия для органического сочетания реформируемых бюджетных отношений в системе рыночного конкурентного равновесия с целью формирования системы нового типа, обслуживающей экономические интересы всего общества.

В новых экономических условиях особая роль отводится широко используемому в развитых странах мира бюджетированию, ориентированному на результат. Реализация данного метода предполагает принципиальное изменение бюджетных отношений и внесение соответствующих изменений в действующее законодательство.

Повышение роли межбюджетных отношений в реализации стратегической экономической задачи — вывода страны на траекторию экономического роста и борьбы с бедностью — требует повышения ответственности субъектов бюджетных правоотношений за четкое исполнение бюджетного законодательства.

Реформирование бюджетных отношений в России как в федеративном государстве предполагает учет двух принципиальных моментов: с одной стороны, обеспечение динамичного развития экономики на основе единых механизмов хозяйствования, с другой — необходимость учета региональных особенностей и разделение полномочий между уровнями власти.

Этому способствовало принятие поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее — Бюджетный кодекс) и концептуальных программных документов Правительства Российской Федерации, в которых давалась соответствующая оценка состояния межбюджетных отношений и определялись направления дальнейшего их совершенствования. К ним относятся Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах, Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах и Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах, целью которой является повышение качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы для наиболее полного удовлетворения спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.

Основными задачами являются: укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации; создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты; создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами; повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов; оказание методологической и консультационной помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.

В рамках концепций, а также с учетом положений, изложенных в Бюджетном послании о бюджетной политике в 2008-2010 годах, предусматривается решение задач, связанных с совершенствованием финансовых взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с целью обеспечения финансовыми средствами выполнения расходных обязательств регионов в полном объеме, с механизмом распределения межбюджетных трансфертов, стимулирующим увеличение субъектами Российской Федерации собственной доходной базы, с порядком предоставления инвестиционной поддержки регионам, а также с повышением качества управления региональными финансами.

Принятые федеральные законы об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений создали законодательную базу, поновому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней, которые привели к укреплению бюджетного федерализма, повышению бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов на всех уровнях бюджетной системы.

В результате упорядочено бюджетное устройство субъектов Российской Федерации, в целом разграничены полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, установлены стабильные доходные источники бюджетов, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, улучшилось качество управления финансами на региональном и местном уровнях.

С 1 января 2006 г. вступил в действие Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым определены территориальные принципы организации местного самоуправления, закреплены полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения по типам муниципальных образований, установлены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из региональных бюджетов местным бюджетам.

Бюджеты органов местного самоуправления самые многочисленные. В государственный реестр муниципальных образований на 1 января 2007 г. включено 24 219 муниципальных образований, из них 1 801 муниципальный район, 522 городских округа, 21 660 городских и сельских поселений и 226 внутригородских территорий федерального значения.

Местные бюджеты являются низовым звеном бюджетной системы страны, ее основанием, и от того, насколько хорошо функционирует это звено, во многом зависит экономическое и социальное положение населения страны. Реально население получает социальные услуги, предоставляемые государством, именно на уровне местного самоуправления. Муниципальные органы власти, так как они наиболее приближены к населению, наилучшим образом могут осуществлять предоставление услуг, необходимых населению.

Для осуществления задач и достижения целей, стоящихЛперед муниципальными органами власти, им необходимы самостоятельные бюджеты. Бюджеты местных органов власти, в свою очередь, должны быть обеспечены необходимыми доходами и ресурсами для осуществления расходных полномочий, возложенных на них. Цель формирования местных бюджетов — финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления по решению задач функционирования и развития муниципального образования.

Наиболее существенным фактором, снижающим эффективность управления на муниципальном уровне и не позволяющим местному самоуправлению стать действительно независимым институтом, является неурегулированность его финансовых основ. Хотя формально местный бюджет самостоятелен и принимается представительным органом местного самоуправления, на практике все его параметры детально регулируются с регионального уровня в каждом отдельном случае. В этой сфере отсутствуют единые и долговременные «правила игры», практически не существует ограничений на принятие субъективистских решений, не ориентированных на объективные критерии. Подобная ситуация разрушительно действует на становление института местного самоуправления, искажает мотивацию муниципальных властей, полностью противоречит международной практике решения финансовых вопросов на местном уровне.

Первая попытка урегулирования финансовых основ местного • самоуправления в Законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. оказалась неудачной. Этот закон практически никак не повлиял на практику финансовых отношений между регионами и муниципалитетами. В связи с этим назрела необходимость вернуться к данному вопросу и предложить новые подходы к реформе в этой сфере, основанные на обобщении накопленного опыта и учете мировой практики.

Наиболее серьезная проблема — это незаинтересованность муниципальных властей в эффективности собственной деятельности.

При этом необходимо учитывать, что в результате решений, принятых в начале 1990-х гг., а также передачи в муниципальную собственность ведомственных социальных объектов муниципалитеты сосредоточили в своих руках значительный объем собственности. В первую очередь это жилищный фонд, учреждения образования и здравоохранения, клубы, стадионы, другие объекты социальной сферы. Кроме того, это муниципальные унитарные предприятия и организации в сфере обслуживания жилищного фонда, тепло- и водоснабжения, других отраслей коммунального хозяйства, транспорта и т.п. Эффективное управление данной собственностью, повышение экономической отдачи от ее использования, грамотная политика приватизации являются важнейшими факторами, обеспечивающими качество муниципального управления и в конечном счете эффективность финансовой деятельности муниципальных образований. Сейчас эти факторы особенно важны, поскольку напрямую связаны с проведением реформ, оказывающих существенное влияние не только на муниципальный уровень (реформы ЖКХ, социальной сферы, государственных и муниципальных унитарных предприятий). Не менее существенным условием повышения качества финансовой деятельности является эффективное управление бюджетными ресурсами, а именно конкурсное распределение муниципального заказа, привлечение к его выполнению частных организаций, ликвидация нерациональных расходов.

Формирование бюджетов местных органов власти зависит от состояния доходной базы этих бюджетов. Уровень доходной части территориальных (региональных и местных) бюджетов зависит от качественного межбюджетного регулирования, которое в свою очередь в значительной степени предопределяется разграничением налогов по вертикали бюджетной системы на постоянной основе.

Собственные доходы местных бюджетов можно определить как финансовые средства, получаемые местными властями вследствие принятых ими самостоятельных решений. Например, органы местного самоуправления должны были бы иметь право сами устанавливать ставки налогообложения в зависимости от своих потребностей, а также от готовности и возможности налогоплательщиков нести определенное налоговое бремя. Принятие в 1997 г. Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» способствовало повышению веса собственных доходов в местных бюджетах многих муниципальных образований, особенно в городах.

В формирование доходной части местных бюджетов главную лепту вносили так называемые регулирующие доходы. В качестве таковых ст. 48 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяла «федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов».

В современных условиях основным способом финансирования местных бюджетов является перераспределение ресурсов, осуществляемое федеральными и региональными властями посредством регулирующих налогов и выделения финансовой помощи (трансфертов).

Создание нормативной базы для реализации бюджетной политики на территориях муниципальных образований, привело к формированию самостоятельных бюджетов в 40 % вновь образованных муниципальных образований.

С 2006 г. бюджеты муниципальных образований сформированы в условиях новой системы межбюджетных отношений.

Существенное увеличение количества муниципальных образований (особенно поселенческого типа) и различия уровня их социально-экономического развития привели к значительной дифференциации налогового потенциала местных бюджетов и финансовой обеспеченности расходных полномочий органов местного самоуправления. В этой связи возрастает роль межбюджетного регулирования по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и оказанию финансовой помощи органам местного самоуправления, решение которых отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

В целях повышения эффективности межбюджетных отношений и создания стимулов по укреплению доходной базы местных бюджетов в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. № 198-ФЗ на период 2006-2008 гт. были предоставлены дополнительные права субъектам Российской Федерации, предусматривающие возможности установления дифференцированных нормативов в местные бюджеты не только от налога на доходы физических лиц, но и любых федеральных и региональных налогов и сборов в счет замены финансовой помощи местным бюджетам; предоставления финансовой помощи бюджетам поселений не только из подушевого трансферта, но и исходя из бюджетной обеспеченности; снижения порогового значения, установленного в качестве критерия, по перечислению субвенций из бюджетов высокообеспеченных муниципалитетов в бюджет субъекта Российской Федерации.

По данным мониторинга исполнения местных бюджетов, проводимого для анализа первого года работы органов местного самоуправления в 2006 г., по доходам исполнение местных бюджетов за 2006 г. составило 1521,6 млрд. рублей или с ростом по сравнению с 2005 г. на 32 %. Поступление налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов за 2006 г. составило 638,5 млрд. рублей или выше уровня 2005 г. на 17 %, в том числе налоговых доходов соответственно 466,5 млрд. рублей или 14 %.

Субъектами Российской Федерации активно использовался с 2006 г. такой механизм межбюджетного регулирования как закрепление за местными бюджетами на постоянной основе единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, а также дифференцированных нормативов отчислений в счет замены финансовой помощи, что обеспечило в 2006 г. дополнительные поступления налоговых доходов в местные бюджеты в сумме 160,2 млрд. рублей.

В условиях завершения разграничения доходных источников между всеми уровнями публичной власти основной задачей органов государственной власти и местного самоуправления является повышение эффективности и качества управления муниципальными финансами.

Анализ и оценка исполнения местных бюджетов свидетельствуют о реальных возможностях органов местного самоуправления по выявлению внутренних резервов экономии расходов и увеличению доходов местных бюджетов.

В целях оказания методологической помощи субъектам Российской Федерации по повышению качества управления государственными и муниципальными финансами разработаны рекомендации для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по следующим направлениям реформирования бюджетного процесса: повышение результативности бюджетных расходов; совершенствование среднесрочного планирования; совершенствование системы управления региональным и муниципальным долгом; осуществление мер по предупреждению возникновения фактов неплатежеспособности субъектов Российской Федерации.

Формирование межбюджетных отношений в 2008 г. и в период до 2010 г. будет осуществляться в условиях завершения разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и предусматривает решение задач, связанных с совершенствованием финансовых взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В ходе проводимой реформы межбюджетных отношений расширен круг собственных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и делегированных им полномочий с предоставлением субвенций из федерального бюджета.

Законодательно установленные разграничения расходных обязательств и доходных источников направлены на улучшение сбалансированности региональных бюджетов и повышение прозрачности и объективности системы финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Особенностью формирования федерального бюджета на 2008-2010 гг. является планирование и утверждение его в форме Федерального закона на три года.

В законе предусматривается иная модель предоставления средств федерального бюджета субъектам Российской Федерации в виде дотаций, субвенций, субсидий и иных межбюджетных трансфертов, которые не консолидированы в фонды, имеющие целевую направленность.

В последние годы динамика межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации из федерального бюджета возрастает значительными темпами. В 2005 г. увеличение всех видов финансовой помощи регионам к уровню предыдущего года составило 121,6 Ж, в 2006 г. — 134,6 %, в 2007 г. — 119,3 %.

Правительством Российской Федерации поставлена цель повышения заинтересованности субъектов Российской Федерации в обеспечении финансовой самостоятельности, эффективном использовании собственности и повышении эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами.

Однако расходы федерального бюджета, предусмотренные на межбюджетные трансферты, постоянно увеличиваются, что свидетельствует об ограниченности возможности в ближайшее время создания условий для укрепления финансовой самостоятельности большинства бюджетов субъектов Российской Федерации.

В целом формирование межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не в полной мере направлено на достижение конкретных целей по созданию условий для устойчивого и эффективного социально-экономического развития регионов.

В условиях значительной дифференциации уровня бюджетной обеспеченности, характерной для разных регионов России, оказание федеральным бюджетом финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации является необходимой мерой. Однако складывающаяся тенденция роста объемов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности не может способствовать созданию стимулов для развития экономического и налогового потенциала регионов.

Необходимо повысить роль межбюджетных трансфертов, имеющих долгосрочный характер и направляемых на формирование структурных сдвигов в экономике регионов и повышение их налогового потенциала, что особенно важно в условиях финансового кризиса.


Метки:
1 Звезда2 Звезды3 Звезды4 Звезды5 Звезд (оцени первым)

Comments are closed .

Х