Рубрика: Разное

Преобразование (укрупнение) субъектов российской федерации: критерии и пределы

Российская Федерация — государство с существенными межтерриториальными различиями в уровне экономического развития, обеспеченности объектами социальной инфраструктуры, инвестиционных возможностях общественного и частного сектора. В этой связи федеральная политика в отношении субъектов должна быть направлена на выравнивание условий для обеспечения экономического роста на всей территории страны с одновременным сокращением межтерриториальных различий в уровне благосостояния населения.

Задача федеральных властей заключается в создании условий для максимально полного использования возможностей роста благосостояния населения на базе роста конкурентоспособности в регионах. Реализация механизмов партнерства между уровнями государственной власти должна быть сконцентрирована на следующих направлениях:

  • содействие процессу разработки на уровне субъектов Федерации программ социально-экономического развития (разработка нового типового макета программ, методических рекомендаций по их составлению), способствующих решению поставленных задач;
  • содействие внедрению в регионах системы программно-целевого бюджетирования и бюджетирования, ориентированного на результат;
  • встраивание регионов в систему достижения целей исполнительной власти (Правительства);
  • разработка с участием федеральных властей модельных законов и нормативных актов для регионов и муниципальных образований, направленных на создание в регионах и муниципалитетах благоприятного предпринимательского климата;
  • изучение и распространение лучшей региональной практики по стимулированию экономического роста на региональном и муниципальном уровнях;
  • разработка и введение дополнительных мер поддержки инвестиций в отдельных регионах путем создания технико-внедренческих зон с федеральным участием.

Политика в области социально-экономического развития территорий построена на использовании различных подходов к решению стоящих перед органами власти задач и масштаба решаемых проблем. На основании системы мониторинга показателей социально-экономического развития территорий и результатов типологизации проблем, стоящих перед различными территориями, Правительством Российской Федерации должны использоваться различные механизмы и инструменты, направленные на решение этих проблем.

Одной из приоритетных программ государственной политики в сфере совершенствования территориального устройства Российской Федерации является преобразование (укрупнение) субъектов РФ. Оценивая итоги состоявшихся слияний и перспективы дальнейшего объединения регионов России, эксперты указывают, в первую очередь, на то, что необходимо определение четких критериев, на основе которых должно приниматься решение о необходимости объединения регионов. Эти критерии должны учитывать:

  • экономические показатели региона;
  • количество и плотность населения;
  • территориальную обособленность, либо, наоборот, общность;
  • наличие этнической и религиозной компоненты.

Необходимо решить главный вопрос — каков механизм реализации проектов укрупнения. Если сейчас острейшей проблемой, прежде всего для федерального уровня управления, является социально-экономическая дифференциация субъектов Федерации, то при укрупненном территориальном устройстве эта проблема смещается в основном на региональный уровень (внутрисубъектные различия) и становится преимущественно его заботой, а материальные (включая финансовые) возможности для этого ощутимо расширяются.

Поэтому наряду с федеральным центром инвестиционную поддержку бедствующим территориям укрупненного субъекта могут оказывать его развитые территории.

Реализация этого проекта возможна только при результативной государственной поддержке, осуществляемой в условиях нового территориального устройства.

Освоение бедствующих территорий сильными центрами внутри укрупненных регионов можно почти повсеместно и эффективно проводить по традиционным путям: развитие существующих и привлечение новых производств, создание филиалов крупных предприятий (фирм), в том числе с высокооплачиваемыми рабочими местами, обновление структуры экономики, включая инфраструктуру, строительство и ремонт жилья, экологическая реконструкция и т.д.

Взглянем на политическую практику укрупнения регионов в современной России через призму рассмотренных подходов.

При создании нового региона за счет укрупнения существующих в России используется принцип народного волеизъявления. Во всех заинтересованных субъектах Федерации обязательно проводятся всенародные референдумы по вопросу об объединении. В случае отрицательного результата в одном из субъектов Федерации, референдумы опять повторяются во всех заинтересованных регионах не ранее чем через год. Активную роль в данном процессе играют власти заинтересованных субъектов. Они должны подготовить мотивированное предложение Президенту страны об объединении и его последствиях. Право окончательного решения принадлежит федеральному центру. Новый субъект Федерации создается через принятие федерального конституционного закона, поскольку его создание влечет за собой внесение поправок в Конституцию.

Как видим, законодательство препятствует приобретению процесса укрупнения регионов обвального характера, поскольку предполагает ступенчатую схему объединения регионов при согласовании интересов всех участников объединительного процесса. Механизм референдума обеспечивает высшую степень легитимности проводимого процесса и страхует власти от большей части возникающих политических рисков от объединения.

Во всех случаях укрупнения одним из объединяющихся субъектов был автономный округ (АО). До начала процесса укрупнения регионов в России существовало 10 автономных округов (Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий). Чукотский АО в официальном порядке вышел из состава Магаданской области в 1992 г. (изменение подтверждено федеральным законом от 17 июня 1992 г.) и стал полноценной административно-территориальной единицей первого порядка. Остальные же округа, с одной стороны, остались в составе края (областей), т.е. сохранили черты внутрирегиональных автономий, каковыми являлись в советское время. С другой — Конституция 1993 г. дала им статус равноправных субъектов Федерации, т.е. административно-территориальных единиц первого порядка.

В 2003 г. были приняты принципиально важные для автономных округов поправки в федеральное законодательство. Эти поправки предусматривают передачу с 1 января 2005 г. части полномочий, которыми до сих пор пользовались автономные округа, краевым (областным) властям. Юрисдикция края (областей) начинает реально распространяться на территорию автономных округов (иное распределение полномочий возможно только в случае индивидуальных договоренностей края (областей) с автономными округами, т.е. при согласии края (области)). Это фактически снижает статус автономных округов, который опять начинает приближаться к статусу внутрирегиональной автономии. Таким образом, федеральный центр ясно давал понять региональным элитам направление своей политики.

В 2006 г. не удались попытки запуска процессов по объединению Краснодарского края с Адыгеей и Алтайского края с Республикой Алтай. Противостояние полномочного представителя Президента в Южном федеральном округе Козака Д.Н. и президента Адыгеи Совмена Х.М. по вопросу необходимости объединения первой пары регионов вышло на уровень федеральных СМИ. Вступающий в должность президента Адыгеи в январе 2007 г. Тхакушинов А.К., как и предыдущий глава республики, выступает против объединения с Краснодарским краем. Более того, вопрос о сохранении статуса республики согласован Тхакушиновым А.К. лично с Путиным В.В.

Поражением полномочного представителя Президента в Сибирском федеральном округе Квашнина А.В. закончилась его борьба за объединение второй пары регионов. После проведения многочисленных акций протеста в Республике Алтай глава региона Бердников А.В. заявил, что ему удалось убедить администрацию Президента России в нецелесообразности объединения республики с Алтайским краем. Аргументы, которые привел Бердников А.В. в пользу отказа от укрупнения, заключались в том, что объединение может вызвать обострение межнациональных отношений, что отрицательно повлияет на инвестиционный имидж республики.

Примеры Адыгеи и Республики Алтай показывают, что на нынешнем этапе политическая власть ограничивает действие реформы по укрупнению регионов сложносоставными субъектами Федерации.

Реализация политики укрупнения регионов не противоречит существующим научным разработкам в административно-территориальном строительстве. Как мы показали, большинство исследований в вопросах административно-территориального устройства поддерживает выделение надрегионального управленческого уровня, каким могут стать федеральные округа, и сокращение числа субъектов Федерации, находящихся в подчинении у единицы этого уровня, что достигается циклом объединительных референдумов.

Вместе с тем ограничение реформы сложносоставными субъектами Федерации даст лишь локальный эффект, не изменив качества региональной политики федерального центра. Эффект федерального масштаба может быть достигнут при более решительном сокращении числа субъектов Федерации либо формировании нового уровня административно-территориального деления уровня вкупе с разработкой стратегического плана развития территорий. Отсутствие такого плана делает реформу по укрупнению регионов бессмысленной, так как неизбежные издержки, возникающие от изменения структуры административно-территориального деления, не получают должного обоснования своей необходимости. А его наличие дает возможность оценить потенциал и эффективность реформы.

Российская система государственно-территориального устройства не просто дробная, а нерационально дробная. В самом деле, в 20 федеративных государствах мира среднее соотношение в системе «федеральный центр — субъекты Федерации» составляет 1:22.

Возьмем такой важнейший показатель, как средняя численность населения субъекта Федерации. У нас средняя величина населения республики, края, области — 1,9 млн. человек. Это значительно меньше, чем в более или менее сопоставимых по населению государствах. Так, в Японии средняя величина административно-территориальной единицы высшего уровня составляет 2,7 млн. человек, в США — 5,3 млн., Бразилии — 6,1 млн. То есть примерно в 3 раза выше, чем в России.

На основе анализа социально-экономического положения субъектов можно выделить четыре типа моделей объединения регионов:

  • Объединение большого и сильного региона с маленьким и экономически слабым (как правило, субъекты-«пазлы» Федерации). К подобного рода субъектам можно отнести Пермскую область и Коми-Пермяцкий автономный округ, Иркутскую область и УОБАО. Главным препятствием для объединения в таких случаях является национальный фактор. Степень успешности объединительных процессов зависит от пассионарности и степени сопротивления национальных элит. К примеру, активное противодействие национальных элит Адыгеи отсрочило ее объединение с Краснодарским краем.
  • Объединение большого региона с маленьким и экономически сильным. Как правило, это субъект-«пазл» с округом, имеющим серьезный экономический потенциал. Из числа осуществленных проектов к подобным субъектам относится Красноярский край, объединившийся с входившими в него Таймыром (никель) и Эвенкией (нефть). Для реализации подобных проектов необходим консенсус элит, переговоры экономически заинтересованных субъектов. В Красноярском крае вопрос был решен достаточно легко, поскольку у руководства краем и Таймырским округом находились ставленники «Интерроса», а в Эвенкии влияние только что разгромленного Юкоса резко упало и «Роснефть» еще не успела включиться в местный контекст.
  • Объединение двух соседних субъектов, сопоставимых по экономическому потенциалу, в один более крупный. На сегодняшний день примерами такого типа объединения можно считать слияние Камчатской области и Корякского округа, объединение Читинской области и Агинского Бурятского округа, а также проект объединения Алтайского края и Республики Алтай. Отсутствие экономической целесообразности таких объединений замешено политическими задачами элит регионов либо федерального центра.
  • Обсуждается возможное объединение Челябинской и Курганской области, ряда регионов Центральной России и Поволжья. Ключевой фактор для принятия решения — экономическая целесообразность. Как уже было сказано, Кремль вряд ли будет заинтересован в создании новых сильных национальных субъектов. Объединение Республики Алтай и Алтайского края не противоречит этой тенденции, поскольку там национальный фактор не является доминирующим.

Отмечается, что в политических кругах Челябинской области обсуждается новый вариант объединения уральских регионов: в ответ на инициативу по созданию нового субъекта на базе Свердловской, Челябинской и Курганскрй областей, в столице Южного Урала озвучен план по разделу последней между первыми двумя. По мнению местных экспертов, тем самым будет достигнут компромисс между стремлением руководства Челябинской области сохранить самостоятельность и политикой высшего руководства России по сокращению числа субъектов Федерации. Некоторые эксперты соглашаются с такой логикой.

Объединение экономически мощных регионов-тяжеловесов в мега-регионы. Это относится к проектам объединения Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. Если такие проекты и имеют место быть, то только в рамках единой перекройки АТД России, в контексте «глобального укрупнения». То есть такие слияния не могут осуществляться в рамках реформы объединения регионов.

Подводя итоги, можно сделать вывод, что преобразование (укрупнение) субъектов РФ является важным шагом на пути реформирования территориального устройства РФ, но необходимо учитывать, что в мире нет, не было и никогда не будет абсолютно совершенных форм государства. Особенности федерализма в России и стратегия федеративного государственного развития предполагают не только решение проблем социально-экономического развития территорий, но и сохранение духовно-культурных ценностей, национальных традиций и этнических особенностей в условиях многонациональное населения.

Метки:
1 Звезда2 Звезды3 Звезды4 Звезды5 Звезд (оцени первым)

Comments are closed .