Некоторые аспекты использования аудита эффективности и системы ключевых национальных показателей в странах СНГ
Актуальность проблематики контроля эффективности на основе ключевых показателей развития определяется потребностью общества в объективной, независимой оценке формирования и использования государством своих ресурсов. В условиях постиндустриального общества важнейшим становится оценка адекватности системы и механизма принятия и осуществления органами исполнительной власти управленческих решений, связанных с выполнением ими функций государства, умением сосредоточить наличные ресурсы на тех задачах, которые оно может и должно решать. Причем государство, используя материальные и нематериальные ресурсы, может быть и эффективным, и нет, что является следствием проводимой социально-экономической политики. Чтобы иметь реальную, объективную оценку проводимой политики с точки зрения потенциала развития той или иной страны, качества жизни ее населения и каждого человека в отдельности, необходима разработка системы ключевых показателей экономического, социального, культурного развития государства и общества. Таким образом, ключевые национальные показатели — это своего рода индикаторы, а в ряде случаев критерии результативности, позволяющие оценить уровень и темпы развития социально-экономических процессов.
Роль высших органов финансового контроля в вопросе определения и использования ключевых национальных показателей не только важна, но и, по мнению автора, будет возрастать. Сама миссия органов финансового контроля — содействовать повышению эффективности использования государственных ресурсов — предопределяет необходимость и неизбежность их участия в разработке национальных и наднациональных ключевых показателей развития.
Существует прямая логическая цепочка: как неотъемлемой частью и основой проведения аудита эффективности является разработка, утверждение и применение критериев оценки эффективности, продуктивности, результативности, экономности использования государственных ресурсов, так и основой оценки деятельности правительства, руководства страны, состояния общества должны быть ключевые национальные показатели развития.
Особую значимость в современных условиях приобретает проведение аудита эффективности на уровне программ и стратегий социально-экономического развития страны или отдельных территорий. В данном случае аудит текущих результатов и их соответствие стратегическим целям прямо связан с необходимостью оценки. Через показатели результативности государство получает возможность сократить ненужные затраты, предупредить коррупцию, перебросить ресурсы туда, где они действительно нужны и дают более высокую реальную отдачу. Это обусловлено не только принятием национальных стратегий долгосрочного развития, но и необходимостью максимально эффективного использования ресурсов в условиях финансово-экономического кризиса.
В настоящее время Международной организацией высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) и органами финансового контроля различных стран разработаны стандарты и рекомендации по аудиту эффективности. Однако они не всегда учитывают специфику развивающихся экономик. Поэтому необходимо не только использование лучшего международного опыта по более полной и последовательной реализации принципов данного метода контроля, но и разработка методологических и методических рекомендаций по организации и проведению аудита эффективности и использованию ключевых национальных показателей с учетом особенностей трансформирующихся экономик стран СНГ.
В качестве примера рассмотрим особенности развития аудита эффективности в Республике Беларусь и на Украине.
В Республике Беларусь аудит эффективности принимает устойчивую форму контроля и играет одну из ведущих ролей в контрольной деятельности. Этот метод применяется при оценке национальных показателей экономического развития на макроуровне, а также процессов, связанных с повышением уровня и качества жизни населения.
Национальные показатели экономического развития в Республике Беларусь планируются на срочную (ежегодно), среднесрочную (до 5 лет) и долгосрочную (до 15 лет) перспективу. Они объединяют основные макроэкономические и социально-экономические показатели развития народно-хозяйственного комплекса и государства в целом. К макроэкономическим показателям относятся темп роста ВВП, объемы промышленного и сельскохозяйственного производства, экспорт товаров и услуг, энергоемкость ВВП, а к социальным — реальные доходы населения, строительство жилья, минимальный потребительский бюджет и т.д. На пятилетие и, в частности, до 2015 г. важнейшие показатели прогноза определяются в программах социально-экономического развития государства. Годовые параметры экономического развития, государственного бюджета, денежно-кредитной политики ежегодно утверждаются Главой государства. Эти документы разрабатываются Правительством и Национальным банком и проходят обязательное согласование с Комитетом государственного контроля (далее Комитет).
Потенциал Комитета задействуется на всех этапах государственного планирования. В частности, ежеквартально и по итогам финансового года Комитет анализирует выполнение национальных показателей экономического развития, определяет проблемы, устанавливает причины и выявляет соответствующие точки роста. Оценка эффективности деятельности Правительства и местных органов власти производится Комитетом путем отслеживания взаимосвязей между их решениями и результатами действий тех, кто такие решения воплощает в жизнь. В случае слабой эффективности или ущербности принятых решений для поступательного и полноценного развития экономики и общества Комитетом госконтроля вносятся конкретные предложения. В 2008 г. Правительству было направлено более 350 предложений по устранению экономических перекосов, административных барьеров и оптимизации действующих правовых норм, регулирующих экономические отношения и отдельные аспекты социального развития. Некоторые предложения Комитета по изменению действующих законодательных актов в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты населения, упорядочении льгот Правительством уже реализованы.
Кроме того, итогом регулярного информирования Комитетом Главы государства о важнейших социально-экономических вопросах являются конкретные поручения Президента страны. В 2008 г. на контроле в Комитете находилось более 2 тысяч таких поручений. В настоящее время внедряются новые формы контроля за исполнением поручений Президента. Еженедельно на отчет в Комитет приглашаются министры и руководители местной власти, которые допускают несвоевременное или некачественное выполнение поручений. Такие отчеты значительно повышают ответственность руководителей за свои решения.
Ежегодно специалисты Комитета дают заключения на более полутора тысяч проектов нормативных правовых актов. Прогнозируются возможные последствия их влияния на экономику, хозяйственную деятельность организаций и предпринимателей, на права и интересы граждан.
На современном этапе для Комитета приоритетными представляются новые направления контроля — это, во-первых, выявление системных нарушений законодательства, а во-вторых, определение резервов экономического роста и эффективности производства конкретной организации, региона или отрасли. Для решения таких задач сформирована структура Комитета, которая имеет отраслевую ориентацию и региональные представительства во всех областях и столице Республики Беларусь.
Государство заинтересовано эффективно использовать имеющиеся ресурсы, отсюда стремление результативно финансировать в первую очередь проекты инновационной направленности, обеспечивающие качественный рост и эффективность структурных преобразований в экономике. Однако нередко узковедомственные интересы оказываются выше государственных. Проверки выявляют факты нецелевого, неэффективного использования государственных средств. В ходе контрольной деятельности Комитетом не только выявляются и пресекаются финансовые нарушения, но и уточняются критерии и определяются направления оптимального расходования выделенных средств.
С точки зрения рассматриваемой проблемы, особый интерес представляют методики аудита эффективности реализации стратегических государственных программ. Комитет инициирует проведение ревизии ряда государственных, отраслевых и региональных программ, которых в Республике Беларусь более 140. Результатом данной проверки должно стать приостановление реализации не актуальных на данном этапе проектов и программ и концентрация государственных средств на решении приоритетных задач социально-экономического развития.
В практику работы Комитета вошло проведение упреждающих комплексных проверок с рассмотрением их результатов на расширенных коллегиях, проводимых на предприятиях и в регионах с приглашением всех заинтересованных сторон, начиная с министров и руководителей местной власти и заканчивая руководителями предприятий. Это позволило проблемы конкретных предприятий рассматривать через призму развития отрасли или региона в целом.
Таким образом, в последние годы акценты контрольной деятельности Комитета государственного контроля Республики Беларусь все больше смещаются в сторону аудита эффективности. Его методы становятся действенными инструментами бюджетного процесса при решении стратегических государственных задач.
В то же время аудит эффективности в Республики Беларусь — еще недостаточно отработанная форма контрольной деятельности. В отдельных государственных программах отсутствуют критерии эффективности их выполнения. Это крайне затрудняет оценку результативности вложенных средств и усилий в общем контексте
экономического развития страны, отрасли, региона. Проведение аудита эффективности государственных расходов сдерживается также отсутствием соответствующих методик оценки эффективности. Требуют конкретизации и законодательного закрепления критерии неэффективного использования бюджетных средств и государственной собственности, и ответственности должностных лиц за такое использование. Существуют и другие нерешенные вопросы по проблеме повышения качества аудита. Несомненно, особого внимания заслуживает дальнейшее развитие системы специальной профессиональной подготовки контролеров и наличие практического опыта работы.
Определенные особенности характерны для практики использования ключевых национальных показателей при проведении аудита эффективности Счетной палатой Украины. Прежде всего, стоит отметить, что система показателей, используемая в Украине для измерения достижений экономического, социального и экологического процессов развития, в большей своей части учитывает требования системы европейских структурных показателей, одобренных и ратифицированных странами — членами Европейского Союза в соответствии с Лиссабонской стратегией 2000 г. В частности, это 54 показателя, распределенные по следующим разделам: население, окружающая среда, экономика государства и рынки, внешнеэкономические связи.
В процессе своей деятельности Счетная палата Украины, проводя ежеквартально и ежегодно анализы выполнения государственного бюджета, ежегодную экспертизу проекта госбюджета на следующий год, планируя и осуществляя контрольно-аналитические мероприятия, в качестве ключевых национальных показателей использует валовой внутренний продукт; индексы потребительских цен и цен производителей промышленной продукции; прогнозный и официальный обменные курсы гривны к доллару; фонд оплаты труда; среднемесячную заработную плату (номинальную и реальную); доходы и расходы населения; темп роста объема промышленной продукции; данные экспорта и импорта товаров и услуг по методологии платежного баланса; финансовые результаты деятельности предприятий и ряд других показателей.
Реальное использование этих показателей дает возможность специалистам Счетной палаты в ходе не только анализа и контроля исполнения госбюджета, но и практически большинства аудитов эффективности делать аналитические расчеты и сопоставления, касающиеся прогнозных поступлений налогов с юридических и физических лиц; сумм взносов по обязательному общегосударственному пенсионному и социальному страхованию; обоснованности размеров государственных социальных стандартов и гарантий, прежде всего прожиточного минимума и минимальной заработной платы; соотношения прогнозных темпов роста реальных доходов сводного бюджета и реального ВВП, а также уровня фискальной нагрузки на экономику; коэффициентов эластичности и динамичности налогов и еще ряда показателей, связанных с состоянием и обслуживанием государственного долга, состояния окружающей среды, культурных и образовательных стандартов жизни общества.
В ходе осуществления данной деятельности определяются пробелы и недостатки существующих ключевых показателей, особенно в бюджетной сфере. Подходя к их устранению комплексно, Счетная палата не только указывает на те показатели, которые необходимо включить в ту или иную отчетность, но и предлагает конкретные пути решения.
По результатам контрольно-аналитической деятельности Счетной палаты Украины были внесены определенные изменения в показатели исполнения государственного бюджета. Введены и ежегодно утверждаются законом Украины о госбюджете отдельной строкой показатели выполнения ряда общегосударственных и общенациональных программ, что позволяет более предметно контролировать их исполнение и оценивать социально-экономические последствия осуществления таких программ.
В дополнение к годовой, была введена и помесячная роспись специального фонда госбюджета, что дало возможность сделать более прозрачным использование бюджетных средств. Большая часть средств спецфондов министерств и ведомств, источником формирования которых являлась Счетная палата, за оказываемые ими услуги были включены в специальный фонд госбюджета, что снизило коррупционные риски при их формировании и использовании. Однако аудиты эффективности способов привлечения в специальный фонд госбюджета и эффективности использования собственных поступлений Министерством внутренних дел Украины, а также использования бюджетных средств Государственной судебной администрацией Украины на мероприятия по информатизации деятельности судов показали, что практика перекладывания прямых функций государства на коммерческие структуры, в частности создания и ведения различных реестров, баз данных, выдача на их основе справок и информации на платной основе, продолжает иметь место. О недопустимости сохранения подобной практики Коллегия Счетной палаты проинформировала руководство страны.
По предложению Счетной палаты Украины информация об использовании средств госбюджета стала подаваться в Отчетах об исполнении Государственного бюджета Украины в более развернутом, детальном виде. Этому способствует и то, что в бюджетном процессе Украины применяется программно-целевой метод, призванный установить непосредственную связь между выделением государственных средств и результатами их использования. Внедрение программно-целевого метода, в котором Счетная палата принимает активное участие, направлено на обеспечение прозрачности бюджетного процесса, осуществление, по результатам исполнения бюджета, оценки деятельности участников данного процесса, усиление ответственности главных распорядителей бюджетных средств и ответственных исполнителей таких программ, повышение качества разработки бюджетной политики, эффективности распределения и использования государственных средств.
Обязательной составляющей каждой бюджетной программы являются результативные показатели — количественные и качественные, характеризующие результаты выполнения бюджетной программы. По каждой программе критерии оценки вырабатываются конкретно и индивидуально. То есть при утверждении каждой бюджетной программы определяются ключевые национальные показатели, дающие возможность четко определить актуальность, целесообразность и результативность выполнения такой программы в целом, эффективность использования бюджетных средств, соотношение достигнутых результатов и осуществленных расходов.
Отслеживая выполнение установленных в паспортах проверяемых программ ключевых национальных показателей, для более информативной, объективной и глобальной оценки эффективности деятельности государственных органов в ходе выполнения указанных программ аудиторы Счетной палаты Украины, как правило, дополнительно определяют критерии, которые дают возможность оценить состояние изучаемых объектов и конечные социальные результаты их деятельности в динамике и в сопоставлении с уровнем других стран. Кроме того, профессиональный уровень и опыт специалистов Счетной палаты позволяет не только разрабатывать новые ключевые показатели, но и использовать новые подходы к методологии их построения и сопоставления. Такой подход характерен для всех контрольно-аналитических мероприятий Счетной палаты, охватывающих весь спектр жизнедеятельности государства и общества. Это дало возможность разработать и широко применять локальные, но важные ключевые национальные показатели для таких сфер деятельности государства, как социальная защита населения, образование и здравоохранение, оборона и правоохранительная деятельность, защита окружающей среды, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и катастроф, наука и инновационная деятельность, развитие промышленности, сельского хозяйства и другие.
Также у Счетной палаты Украины есть опыт применения наднациональных ключевых показателей при проведении параллельных аудитов с ВОФК других государств. Наиболее предметно это проявилось в осуществлении Международного координированного аудита Чернобыльского фонда «Укрытие», когда была разработана и применена единая система оценки эффективности и результативности деятельности фонда и управления данным проектом.
Счетной палатой Украины разработана система показателей как прямых, так и относительных, характеризующих основные аспекты контрольно-аналитической деятельности. Среди прямых показателей наиболее характерными являются количество контрольно-аналитических мероприятий, проверенных объектов, объемы выявленных сумм бюджетных правонарушений, объемы выявленного неэффективного использования бюджетных средств, количество подготовленных выводов, информационных бюллетеней по результатам аудитов, материалов, направленных в органы прокуратуры, человеко-дней, затраченных на проведение контрольно-аналитических мероприятий. Относительными же показателями эффективности деятельности Счетной палаты являются отношение объема выявленных сумм бюджетных правонарушений к объему средств, затраченных на проведение аудитов, относительная стоимость одного подготовленного документа, объем проверенных средств в общем объеме доходов (расходов) государственного бюджета.
Эти показатели регулярно публикуются в ежегодных отчетах Счетной палаты, используются для аналитической работы и дают возможность сравнивать их с показателями деятельности высших органов финансового контроля других стран.
Данные факты показывают, что, несмотря на несовершенство системы национальных показателей и подходов к ее использованию, в Украине есть определенный опыт в данной сфере, и этот опыт следует учитывать наряду с опытом других стран.
Новые вызовы, связанные не только с задачами развития экономики стран СНГ, но и с воздействием глобальных процессов развития, формируют новые риски и новые требования к контролю за государственными финансовыми средствами. Очевидно, что справиться с этими задачами можно, лишь опираясь на хороший научно-методический базис, сбалансированную нормативную базу, квалифицированные кадры и эффективные информационные технологии. В странах СНГ ведется работа по данному направлению. Развитие профессионального взаимодействия органов финансового контроля стран Содружества, широкий обмен опытом и заимствование лучших методик, а также конкретных механизмов контрольной деятельности может принести реальную пользу в решении актуальных вопросов экономического и социального развития не только государств — членов СНГ, но и способствовать формированию единого экономического пространства на территории Содружества.
В рамках сотрудничества по данной тематике на Восьмой сессии Совета руководителей Высших органов финансового контроля государств — участников Содружества Независимых Государств (далее Совет) было принято решение о необходимости создания условий для обеспечения комплексного подхода к использованию ключевых национальных показателей при проведении аудита эффективности. С этой целью при Совете была создана Экспертная группа по ключевым национальным показателям развития, перед которой поставлена задача разработки общей методологии по формированию и использованию системы ключевых национальных показателей.
