Мониторинг фонда национального благосостояния как один из аспектов государственного финансового контроля

Повышение эффективности использования и управления средствами Фонда национального благосостояния является одной из важнейших задач государства. Реализация данной задачи возможна благодаря использованию финансового мониторинга Фонда национального благосостояния как основы для принятия финансовых решений по управлению и использованию средств фонда, с учетом международной практики и отечественного опыта, в том числе накопленного в результате функционирования Стабилизационного фонда Российской Федерации.

Начиная с 2005 г. Счетной палатой Российской Федерации совместно с Научно исследовательским институтом Счетной палаты готовился мониторинг по результатам оценки эффективности размещения и использования средств Стабилизационного фонда Российской Федерации.

Структура мониторинга имела следующий вид:

  1. Анализ сведений об остатках и операциях по поступлению, использованию и управлению средствами Стабилизационного фонда, оценка эффективности использования и управления средствами Стабилизационного фонда на финансовых рынках. (Материал готовился сотрудниками Счетной палаты).
  2. Анализ общественного мнения по вопросам эффективности формирования, размещения и использования Стабилизационного фонда Российской Федерации готовилась сотрудниками Научно исследовательского института Счетной палаты. Данный анализ представлял собой обзор мнений по исследуемому вопросу населения, позиций экспертов, публикаций в средствах массовой информации.

Подготовка материалов осуществлялась на основании результатов проведенных Счетной палатой Российской Федерации контрольных мероприятий, данных интернет — сайта Правительства, Минфина и других ведомств, статистических данных и опросов населения.

Следует отметить, что постоянно действующий мониторинг функционирования Стабфонда способствовал тому, что Счетная палата Российской Федерации на всех этапах становления стабилизационного фонда имела четкую аргументированную позицию и последовательно выступала оппонентом Минфина. По мнению Председателя Счетной палаты Российской Федерации Степашина С.В., эффективного механизма управления и использования средствами фонда так и не было создано. Время подтвердило правильность данной позиции. Проводимая консервативная политика по управлению и использованию средств Стабфонда не позволила использовать накопленные средства в качестве инструмента обеспечения устойчивого позитивного социально-экономического развития российской экономики на долгосрочную перспективу, тем самым сохранив высокую степень ее зависимости от сырьевого сектора.

С 1 февраля 2008 г. в Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3 «О внесении изменений в бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» Стабилизационный фонд упразднялся и на его основе были созданы два новых фонда — Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (далее ФНБ).

Нормативная база, регулирующая формирование, управление и использование Фонда национального благосостояния в Российской Федерации, состоит из федеральных законов, подзаконных актов, а также приказов Министерства финансов Российской Федерации.

Основными нормативными правовыми актами в данной сфере являются:

  • Бюджетный кодекс Российской Федерации;
  • Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»;
  • постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2007 г. № 892 «О проведении расчетов и перечислении средств в связи с формированием и использованием нефтегазовых доходов федерального бюджета, нефтегазового трансферта, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния»;
  • постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2008 г. № 18 «О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния».

В Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее — БК РФ) в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» была введена гл. 13.2 «Использование нефтегазовых доходов федерального бюджета», упразднившая Стабилизационный фонд и создавшая на его основе два новых фонда — Резервный фонд и Фонд будущих поколений.

В соответствии со ст. 96.10 БК РФ Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

Целями управления средствами Фонда национального благосостояния являются обеспечение сохранности средств фонда и стабильного уровня доходов от его размещения в долгосрочной перспективе. Управление средствами фонда в указанных целях допускает возможность получения отрицательных финансовых результатов в краткосрочном периоде.

Управление средствами Фонда национального благосостояния осуществляется Министерством финансов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Отдельные полномочия по управлению средствами Фонда национального благосостояния могут осуществляться Центральным банком Российской Федерации. В случае привлечения специализированных финансовых организаций для осуществления отдельных полномочий по управлению средствами Фонда национального благосостояния порядок привлечения указанных организаций, а также требования, предъявляемые к ним, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Управление средствами Фонда национального благосостояния может осуществляться следующими способами (как каждым по отдельности, так и одновременно):

  1. путем приобретения за счет средств фонда иностранной валюты и ее размещения на счетах по учету средств Фонда национального благосостояния в иностранной валюте (долларах США, евро, фунтах стерлингов) в Центральном банке Российской Федерации. За пользование денежными средствами на указанных счетах Центральный банк Российской Федерации уплачивает проценты, установленные договором банковского счета;
  2. путем размещения средств фонда в иностранную валюту и финансовые активы, номинированные в иностранной валюте, перечень которых определен законодательством Российской Федерации.

Видами иностранной валюты и финансовых активов, в которые в соответствии с п. 4 ст. 96.11 могут размещаться средства Фонда национального благосостояния, являются:

  • долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков;
  • долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами;
  • депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях;
  • депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации;
  • долговые обязательства и акции юридических лиц;
  • паи (доли участия) инвестиционных фондов.

Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период утверждается величина нефтегазового трансферта.

Объем нефтегазового трансферта установлен в процентах от прогнозируемого на соответствующий год объема валового внутреннего продукта:

  • в 2008 г. — 6,1 %;
  • в 2009 г. — 5,5 %;
  • в 2010 г.-4,5%;
  • начиная с 2011 г. и далее — 3,7 %.

Комментируя действующие нормативные правовые акты, регулирующие формирование, управление и использование средств Фонда национального благосостояния, необходимо отметить, что до настоящего времени не внесены изменения в постановление Правительства Российской Федерации, предусматривающие меры по решению поставленной в Бюджетном послании задачи расширения состава активов, в которые могли бы надежно и эффективно размещаться средства Фонда национального благосостояния.

Кроме того, в БК РФ не определен объем средств, направляемых из Фонда национального благосостояния на обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации и сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, что должно предусматриваться ст. 96.10 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В связи с изложенным, автор считает целесообразным дополнительно рассмотреть вопрос о повышении эффективности управления средствами Фонда национального благосостояния путем более точного прогнозирования изменения ситуации на мировых фондовых рынках с учетом политических рисков, расширения географии инвестиций за счет стран со стабильным экономическим развитием, уменьшения порогового показателя объема выпуска ценных бумаг, увеличения числа нормативных валют, а также инвестирования в долговые обязательства и акции надежных эмитентов.

Доходы от управления Фондом национального благосостояния не включены в расчет ненефтегазового дефицита, что противоречит ст. 96.7 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и в доходы федерального бюджета, что не соответствует ст. 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Проведенный анализ свидетельствует о том, что существующие подходы к использованию средств Фонда национального благосостояния пока далеки от общепризнанной, законодательно закрепленной стратегии, учитывающей особенности и потребности российской экономики. Дискуссии об эффективности управления и использования средств Фонда национального благосостояния часто исходят из частных целей или ведомственных интересов, а также неточного анализа макроэкономической ситуации в стране, предложений, решающих отдельные задачи, не связанные с реализацией финансовой сбалансированности и устойчивого роста отечественной экономики в интересах населения страны.

Это означает, что проведение мониторинга Фонда национального благосостояния остается актуальным и сохраняет значимость для деятельности контрольных органов. Контроль использования имеющихся резервов приобретает особую значимость на фоне финансово-экономического кризиса. В частности, на заседании кабинета министров 29 декабря 2008 г., рассматривая меры по преодолению кризисных явлений в России, премьер-министр Владимир Путин отметил, что в связи со сложной экономической ситуацией следует обратить особое внимание на эффективность и результативность управления выделяемыми ресурсами.

Под финансовым мониторингом Фонда национального благосостояния целесообразно понимать систему наблюдения, оценки и прогноза финансовой и социально-экономической обстановки, складывающейся в государстве, а также разработки рекомендаций, направленных на устранение возможных негативных последствий и принятие рациональных управленческих решений.

Мониторинг Фонда национального благосостояния должен основываться на следующих принципах:

  1. Принцип непрерывности — предполагает постоянное во времени осуществление процедур финансового мониторинга.
  2. Принцип полноты — предполагает охват мониторингом всех факторов, существенным образом влияющих на изменение стоимости средств фонда.
  3. Принцип достоверности — предполагает необходимость использования объективных и обоснованных данных.
  4. Принцип ясности и прозрачности — предполагает однозначность трактовки объекта мониторинга.
  5. Принцип релевантности информации — предполагает, что для целей мониторинга анализу, оценке, диагностике и корректировке подлежат статистические данные, необходимые для определения стоимости активов, биржевые сводки, отражающие изменение показателей рыночной капитализации, а также данные результатов проверок Счетной палаты.

Выполнение указанных принципов финансового мониторинга позволит:

  • создать информационно-аналитическую базу, обладающую достаточной объективностью и оперативностью для проведения финансового мониторинга;
  • создать механизм коррекции задач финансового управления, принятие и реализация которого будет способствовать повышению финансовой безопасности исходя из обоснованности следующих позиций:
    • а) относится выявленный факт к тенденции, сложившейся закономерности, или это единовременный случай;
    • б) стоит ли исправлять данный факт, или трансакционные издержки коррекции будут настолько велики, что приведут к неэффективности стандартных мероприятий;
  • сформировать систему стоимостного анализа объекта инвестирования;
  • пресекать несоответствующие действующему законодательству методы финансового управления.

При проведении финансового анализа целесообразно принимать во внимание все средства ФНБ, независимо от природы их происхождения, отслеживать отклонения стоимости от прогнозной и плановой величины, величину и качество инвестиционного портфеля. В противном случае финансовый мониторинг не даст предполагаемого положительного эффекта и не позволит решать возникающие в процессе управления средствами фонда проблемы. В дальнейшем это может привести к определенной однобокости рассмотрения результатов мониторинга и принятия финансовых решений.

В заключение можно сформулировать следующие теоретические и практические выводы:

    1. Для использования финансового мониторинга ФНБ в целях принятия финансовых решений необходимо, чтобы структура мониторинга предусматривала рассмотрение трех групп факторов, существенным образом влияющих на изменение стоимости фонда:
      • внешних объективных (макроэкономических);
      • внутренних объективных;
      • внешних субъективных (микроэкономических).

      Внешние объективные факторы — это такие факторы, воздействие которых на финансовое состояние активов фонда не зависит от самого фонда и его непосредственных контрагентов, а связано с состоянием всей экономики.

      Внутренние объективные факторы связаны с особенностями самого фонда, а также предпосылками и возможностями финансового управления.

      Внешние субъективные (микроэкономические) факторы характеризуются воздействием субъективных оценок контрагентов по поводу обоснованности и эффективности принятия финансовых решений, приводящих к изменению стоимости активов фонда.

      Исходя из задач эффективного управления средствами фонда, принципа организации финансового мониторинга и влияния на финансовое состояние структуры фонда, изменение их стоимости и процесс принятия финансовых решений трех групп факторов, показатели, используемые в мониторинге, должны охватывать три основных направления.

      Первое направление должно анализировать и давать объективную оценку уровню экономического развития государства. В анализе должны учитываться показатели макроэкономических рисков, показатели рыночной капитализации и изменения основных фондовых индексов, показатели эффективности финансово-хозяйственной деятельности и деловой активности, уровень развития финансовых рынков, размеры погашения внешнего долга и увеличения государственного долга с нарастающим итогом, а также прочие показатели, отражающие состояние инвестиционной активности в государстве. Совокупность данных показателей необходима для обоснования принятия объективных решений.

      Второе направление должно анализировать и давать оценку уровню текущего финансового положения фонда и возможности его дальнейшего развития.

      Третье направление должно анализировать и давать оценку общественного мнения и экспертного сообщества.

    2. Необходима разработка системы регламентирующих документов, позволяющих применение разработанных процедур, правил и сроков, с назначением ответственных за реализацию системы оценки и управления стоимостью средств фонда, а также формулирование требований к форматам управленческой отчетности.Применение предлагаемого варианта мониторинга ФНБ позволит учесть влияние внеэкономических факторов, а также оценки общественного мнения и позиции экспертного сообщества в процессе принятии финансовых решений и более оперативно осуществлять диагностику и коррекцию управленческих решений.
    3. Мониторинг Фонда национального благосостояния в области правового регулирования целесообразно проводить по трем направлениям: Первое: мониторинг изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, в частности гл. 13.2 «Использование нефтегазовых доходов федерального бюджета». Второе: мониторинг принятия подзаконных нормативных правовых актов, в том числе постановление Правительства Российской Федерации, определяющее порядок управления средствами Фонда национального благосостояния и порядок осуществления отдельных полномочий по управлению средствами Фонда национального благосостояния специализированными финансовыми организациями, а также порядок их привлечения для осуществления указанных полномочий, а также изменений и дополнений в уже принятые постановления Правительства Российской Федерации.Третье: мониторинг принятия, отмены, изменений и дополнений приказов Министерства финансов Российской Федерации.
    4. Для успешной реализации внесенных предложений необходимо создание независимого Наблюдательного Совета, основными функциями которого должны стать:
      • оценка возможности инвестирования в конкретные объекты и их эффективность;
      • разработка инвестиционной стратегии, детальной политики и регламентных процедур, относящихся к механизму инвестирования и использования средств фонда (финансовые активы, инвестиционные проекты, прямые инвестиции и т.п.) и предполагающих достижение необходимого уровня доходности при приемлемом риске и ликвидности активов;
      • определение порядка аудита деятельности ФНБ.
    5. Учитывая большую значимость опросов населения и представителей экспертного сообщества, надо отметить, что их надо не только принимать во внимание, но и необходимо руководствоваться ими в принятии управленческих решений. Счетная палата Российской Федерации может выступить инициатором (заказчиком) регулярных тематических опросов общественного мнения и использовать их результаты в рамках своей деятельности по оценке эффективности формирования, управления и расходования средств Фонда национального благосостояния.Для объективности финансового мониторинга необходимо комплексное и встречное наблюдение, предусматривающее изучение изменения стоимости финансовых средств фонда не только с позиций управляющей организации — Минфина, но и прочих заинтересованных сторон, в частности широкой общественности.Данный подход позволить повысит объективность оценок и способствовать формированию адекватных решений.В конечном итоге, мониторинг ФНБ позволит сформировать необходимую основу системы раннего обнаружения проблем, возникающих при принятии и реализации на практике финансовых решений, использование которой позволит существенно повысить эффективность финансового управления средствами фонда.

      Одновременно с этим финансовый мониторинг может служить основой для проведения консультаций и деловых встреч, в ходе которых обсуждаются вопросы инвестиционной деятельности Фонда национального благосостояния с детализацией недостатков и возможных проблем. Например, в случае наличия значительных убытков рекомендуется выяснить, какие мероприятия необходимо проводить для предотвращения последствий создавшегося положения, которое возможно приведет к значительному ухудшению финансовой стабильности Фонда национального благосостояния.


Метки:
1 Звезда2 Звезды3 Звезды4 Звезды5 Звезд (оцени первым)

Comments are closed .

Х