Рубрика: Разное

Анализ проблем в развитии и совершенствовании государственного финансового контроля

Проблема развития и совершенствования государственного финансового контроля в современных рыночных условиях приобретает для государства важнейшее значение.

Нынешнее состояние института государственного финансового контроля, когда отсутствует единое понимание самого термина «государственный финансовый контроль», когда существующая система контролирующих органов, объединенных одной целью, не имеет общей правовой основы и порой дублирует одни функции, оставляя без внимания другие, не может удовлетворить потребности общества в эффективной, ориентированной на оценку конечных результатов контрольной деятельности.

Снятия коллизий в законодательном обеспечении финансового контроля и восполнения дефицитных норм можно добиться, лишь приняв специальный федеральный закон «О государственном финансовом контроле». Попытки решить этот вопрос в поле финансового права и на законодательном уровне предпринимаются на протяжении многих лет.

Одна из самых «насущных» проблем системы государственного финансового контроля — это законодательная база, которая, к сожалению, отстает от экономических реалий и задач государства в финансовой сфере.

Вместе с тем распространено мнение, что основные проблемы нормативно-правового регулирования государственного финансового контроля решены Бюджетным кодексом Российской Федерации. На самом деле положения Кодекса в отношении контроля далеко не совершенны.

Необходимо отметить, что главный недостаток контрольной составляющей Бюджетного кодекса Российской Федерации в том, что документ фактически ставит знак равенства между бюджетным контролем и государственным финансовым контролем. Такой подход неверен и с точки зрения теории, и в рамках сложившейся отечественной практики управления финансами. Бюджетный контроль — основная, но не исчерпывающая и не исключительная сфера деятельности органов финансового контроля. Между тем в Бюджетном кодексе Российской Федерации нет содержательного определения ни государственного, ни бюджетного контроля, не сформулированы их задачи. Уже только поэтому контроль должен регламентироваться самостоятельным законодательным актом. Также следует учесть, что интересы государства в области финансов не ограничиваются лишь бюджетом, контрольная деятельность касается также налоговой, таможенной, банковской сфер.

В свете рассмотрения вопросов совершенствования финансового (бюджетного) контроля следует провести комплексный анализ положений, устанавливающих ответственность за нарушения бюджетной дисциплины, который указывает на наличие существенных недостатков и развивает общее представление о достаточности и эффективности бюджетной ответственности в деле поддержания законности и правопорядка в финансовой сфере.

В настоящее время одним из проблемных вопросов осуществления финансового контроля является оценка его эффективности. Эффективность контроля — это соотношение достигнутого конкретного результата (возмещенного ущерба) к затратам на его проведение. Эффективность финансового контроля зависит от его результативности, действенности и экономичности. Однако определение эффективности контроля в зависимости от вышеназванных критериев имеет немало трудностей. Главную трудность при проведении такой работы составляет разнообразие показателей, с которыми приходится иметь дело. Причем в зависимости от целей и задач контроля одни и те же показатели применительно к разным объектам контроля могут оцениваться неодинаково.

Под результативностью контроля понимают совокупность объективных последствий контроля, оказавших влияние на содержание деятельности проверяемого объекта или должностного лица. К числу показателей результативности работы органов финансового контроля следует отнести: выявленный объем средств, использованных не по целевому назначению или неэффективно использованных; количество средств, использованных с нарушениями законодательства; количество подготовленных представлений и предписаний.

Критерий действенности контроля отражает то положительное влияние, которое контроль оказывает на содержание деятельности проверяемого органа или лица, качество деятельности, умение контролирующего своевременно выправить положение, обеспечить полное выполнение подконтрольным органом или лицом советов, рекомендаций, указаний и предложений, а при необходимости добиться их выполнения, используя предоставленные законодательством полномочия. Показатели действенности работы органов финансового контроля включают:

  • объем средств, возвращенных в федеральный бюджет и на бюджетные счета организаций;
  • количество поправок к действующему законодательству;
  • число уголовных дел, возбужденных по представлениям и предложениям.

Экономичность контроля подразумевает, что затраты на создание и функционирование контрольного органа не должны превышать ожидаемых (предполагаемых) убытков в результате отсутствия контрольных мероприятий (т.е. не должны превышать дополнительно привлеченных в бюджет средств в результате контроля). Показатели экономичности работы органов финансового контроля включают в себя: объем средств, затраченных на осуществление финансового контроля; сумму средств, затраченных проверяемым субъектом контроля на подготовку материалов для проверяющих; отношение полученного экономического эффекта от реализации представлений и предложений к затратам на содержание органа финансового контроля.

Однако, к сожалению, до настоящего времени в законодательстве Российской Федерации отсутствуют критерии оценки результативности, действенности и экономичности контрольных мероприятий, а в практической деятельности контрольных органов данные оценки сводятся к формуле: «количество средств, затраченных на содержание органа финансового контроля, к общей сумме финансовых нарушений, выявленных в результате проведенных контрольных мероприятий».

В целом для повышения действенности государственного контроля и усиления его влияния на эффективность управления социально-экономическими процессами необходимо скорейшее решение вопросов и реальные действия, связанные с реформированием и развитием системы ГФК, к числу которых можно отнести следующие:

1. Основные положения (как минимум, статус и компетенция основных органов, их система) должны быть закреплены в специальном федеральном законе «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации». Помимо этого, в федеральном законе законодательно должно быть определено понятие государственного финансового контроля, его цели, задачи и основные направления деятельности.

2. Об иерархии органов финансового контроля и о принципах их взаимодействия и координации. Например, в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» задачами Счетной палаты являются организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности и т.д. В соответствии с Положением о Федеральной службе финансовобюджетного надзора, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 г. № 278, среди полномочий Федеральной службы финансово-бюджетного надзора выделяется контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности. Налицо дублирование полномочий различных органов государственного финансового контроля, и в связи с этим нет гарантий, что одни и те же объекты могут подвергнуться контролю со стороны различных органов. Кроме того, правы Зырянова Т.В. и Даниленко Н.И., которые отмечают, что несоответствия и недостатки в системе финансового контроля прослеживаются как по горизонтали (законодательных и исполнительных органов государственной власти), так и по вертикали (федеральных и региональных уровней власти)».

Затрагивая данный вопрос, нужно также отметить, что многие авторы выдвигают мнение о необходимости специального высшего органа государственного финансового контроля. Думается, практическое осуществление данного вопроса приведет к дальнейшему «разбуханию» уже существующего массива контролирующих органов.

Представляется возможным решить данную задачу путем дальнейшего укрепления правового статуса уже существующей Счетной палаты Российской Федерации, статус которой как основного независимого контрольного органа закреплен Конституцией Российской Федерации. Например, Ицкович Б.Ф. отмечает, что для роли высшего органа государственного финансового контроля наиболее предпочтительны Счетная палата Российской Федерации, Минфин России».

Естественно, при решении вопроса о наделении того или другого органа полномочиями высшего органа возникнет проблема разграничения сфер влияния. Положение, когда Счетная палата Российской Федерации находится вне структуры исполнительной власти (в отличие от Минфина России) и контролирует деятельность этой ветви власти государства, подтверждает подлинную независимость данного органа, что не может не сказаться на эффективности всей системы государственного контроля.

Следовательно, следует наделить Счетную палату Российской Федерации дополнительными полномочиями по координации деятельности всех субъектов государственного финансового контроля. При этом функции и компетенция Счетной палаты Российской Федерации должны концептуально отличаться от других органов финансового контроля. Прежде всего необходимо предоставить Счетной палате Российской Федерации высшие властно-распорядительные полномочия. Также необходимо наделить Счетную палату Российской Федерации правом законодательной инициативы по вопросам финансового контроля (не просто подготовка и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по устранению нарушений и отклонений в бюджетном процессе, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом (ст. 9 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»)), правом рассматривать дела об административных правонарушениях в области законодательства о финансовом контроле (законопроект был уже внесен в 2005 г.), правом обращения с иском в суды, что пока не решено в действующей нормативной базе.

Названные теоретические положения о необходимости укрепления роли Счетной палаты Российской Федерации подтверждаются и самими властными структурами. «…Очевидно, что Счетная палата Российской Федерации, как любой другой государственный орган, не может быть абсолютно независима, так как она является частью государственного механизма. Вместе с тем деятельность Счетной палаты Российской Федерации, охватывающая все отрасли государственного устройства, экономики и полный комплекс социальных вопросов, делает этот орган уникальным проявлением конституционного принципа права многонационального российского народа на участие во власти. В связи с этим крайне важно сохранить закрепленные за Счетной палатой Российской Федерации права и функции, не допустить их перераспределения в систему исполнительной власти».

3. О механизме взаимодействия органов государственного финансового контроля и законодательной и исполнительной ветвей власти, систем федерального и регионального, а также муниципального финансового контроля. Думается, дальнейшее развитие конституционной нормы о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не совсем приемлемо в области государственного финансового контроля. Финансовый контроль, какими бы органами он ни осуществлялся, должен строиться на принципе единства системы, иметь единую методологическую и нормативную правовую базу.

4. Разработка и принятие стандартов государственного финансового контроля — это установление норм, правил и характеристик, справедливых для всех участников контрольной деятельности, в целом же стандартизация будет одним из проявлений организационно-распорядительных методов управления государственным финансовым контролем, одним из важнейших средств улучшения, упрощения его организации, осуществления государственной контрольной политики. Как указывают специалисты, правовым ориентиром в отношении стандартизации государственного финансового контроля может служить Федеральный закон «Об аудиторской деятельности». По мнению Овсянникова Л.К, положения Федерального закона «Об аудиторской деятельности» позволяют сделать заключение о том, что необходимость и возможность упорядочения финансового контроля путем установления его правил (стандартов) в Российской Федерации законодательно признана. Вместе с тем термин «стандарт» еще не стал полноправным применительно к финансовоконтрольной практике. Его употребление предпочтительнее в сочетании с более привычным для отечественного использования понятием «правило», что и сделано в Законе».

5. Создание общей информационной базы учета правонарушений и преступлений в сфере экономической деятельности для всех государственных органов финансового контроля, что будет являться большим шагом в улучшении оперативности и координации их деятельности.

Здесь можно опереться на уже имеющуюся информационную систему Банка России. Для этого ее необходимо расширить и придать ей новые функции. Информационная база финансового контроля должна содержать полный реестр участников российского рынка с указанием видов основной деятельности, списки учредителей и структуру собственности каждого предприятия, его деловую историю, содержащую перечень наиболее крупных сделок и т.д.

6. Разработку научно-методической основы комплексной оценки социально-экономической эффективности системы государственного финансового контроля на основе показателей результативности, действенности и экономичности. Существенными факторами данных показателей должны стать:

  • квалификация специалистов, осуществляющих контроль (кадровое обеспечение контроля);
  • полнота и достоверность исходных данных об объекте контроля (информационное обеспечение контроля);
  • объективность, качество, оперативность и комплексность контроля, которые обеспечиваются совершенством используемых методов контроля (научно-методическое обеспечение).

Определение места и роли высших органов финансового контроля в единой его системе, общих принципов и механизмов их организации и функционирования должно обеспечить унификацию и согласованность контроля исполнения бюджета, сопоставимость показателей экономической эффективности использования государственных финансовых ресурсов в целом.

К основным принципам построения государственного финансового контроля в условиях мирового финансового кризиса можно отнести:

  1. Необходимость сбора и обработки информации обо всех финансовых операциях, требующих повышенного внимания (новейшие информационные технологии это позволяют).
  2. Накапливание сведений в специальном банке данных для последующего анализа и распределения информации между надзорными и правоохранительными органами.
  3. Задержка исполнения финансовой операции для более глубокого изучения ее правомерности и лиц, стоящих за этой операцией.

Научно и практически востребованными для решения проблем государственного финансового контроля в том числе и в условиях мирового финансового кризиса являются разработка сущности контроля за исполнением бюджета, исследование проблем эффективного государственного контроля за формированием доходной части федерального бюджета и оценка практики контроля средств федерального бюджета, а также роли и места органов по контролю за исполнением федерального бюджета, что предполагает:

  • законодательное закрепление основных положение о ГФК в Российской Федерации;
  • координирование порядка взаимодействия органов финансового контроля, принципы их взаимодействия;
  • разработка механизма взаимодействия органов государственного финансового контроля и законодательной и исполнительной ветвей власти, систем федерального и регионального, а также муниципального финансового контроля;
  • разработка и принятие стандартов государственного финансового контроля;
  • создание общей информационной базы учета правонарушений и преступлений в сфере экономической деятельности;
  • разработка научно-методической основы комплексной оценки социально-экономической эффективности системы государственного финансового контроля на основе показателей результативности, действенности и экономичности.
Метки:
1 Звезда2 Звезды3 Звезды4 Звезды5 Звезд (оцени первым)

Comments are closed .