Президентские директивы
За первые три квартала 1990 г. на рассмотрение Верховного Совета было предложено не менее четырех альтернативных программ перехода к рыночной торговле. Они различались в смысле конкретных форм, продолжительности и последовательности предлагаемых реформ. В середине октября с целью обеспечения единодушного одобрения программы реформы Президент объявил ее план под названием «Основные направления стабилизации экономики и перехода к рыночной экономике», которые впоследствии были приняты Верховным Советом.
В этих направлениях подтверждается, что «альтернативы перехода к рынку нет». Несмотря на ясность конечной цели, эти направления не предлагают четкого плана или графика такого перехода отчасти потому, что предусматривается значительная свобода действий республик в выборе конкретных форм и сроков осуществления различных мер. Предлагается общий порядок действий по четырем этапам, однако, первый этап реформы будет главным образом посвящен стабилизации экономики и началу перехода государственных предприятий на коммерческую основу и их приватизации. Второй этап предусматривает постепенную либерализацию цен, введение сети социального обеспечения и поддержание жесткой финансовой политики. Дальнейшие структурные реформы, включающие перестройку системы оплаты труда и создание жилищного рынка, будут включены в третий этап при ослаблении финансовых ограничений по мере стабилизации рынка. На заключительном этапе будут созданы предпосылки для достижения внутренней конвертируемости рубля в целях обеспечения возможности для советских и иностранных компаний осуществлять беспрепятственную куплю-продажу иностранной валюты по рыночным ценам. Предполагается, что все четыре этапа будут осуществлены за 1,5-2 года. Такой переход предусматривает эффективно действующий внутрисоюзный рынок на основе установившегося разделения полномочий и ответственности между Союзом в целом и отдельными республиками.
Несмотря на смелость среднесрочных задач, основные направления -и различные конкретные меры, которые уже были предприняты или пока еще только объявлены — предлагают несколько реформистское отношение к переходу к рынку. Значительная часть продукции будет по-прежнему производиться по государственным заказам, по крайней мере на первом этапе, и на протяжении всего 1991 г. предприятиям предписано сохранять «устойчивые хозяйственные связи». Оба фактора могут использоваться для сдерживания развития автономии предприятий, административной инициативы и реконструкции экономики. В любом случае, весьма сомнительна возможность реализациии такой политики на практике, принимая во внимание повсеместный развал традиционных экономических связей и непрерывно возрастающие нехватки.
Реформу цен тоже предполагается осуществлять осмотрительно. В начале 1991 г. предусматривается снижение диспропорции относительных оптовых цен и цен производителей путем административных мер. Несмотря на это, предприятия смогут устанавливать около 40% цен производителя на договорной основе, эти цены останутся под административным контролем с целью предотвращения превышения централизованно установленных норм прибылей. Менее ясна ситуация в отношении розничных цен. От 5% до 15% этих цен (главным образом на «предметы роскоши») предполагалось либерализовать до конца 1990 г., а темпы последующей либерализации в 1991 г. предполагалось определять в зависимости от прогресса стабилизации финансовой ситуации и условий поставок. В 1991 г. предусматривается частичная передача республикам ответственности за субсидии на потребительские товары, а следовательно, и цены субсидированных товаров. К концу 1992 г. контроль над ценами на потребительские товары, за исключением узкого круга товаров первой необходимости, будет отменен.
Хотя эти директивы призывают к законодательным мерам по установлению прав на частную собственность и к содействию приватизации государственной собственности, способы осуществления этих мер неясны. Не предусматриваются конкретные временные пределы, однако, предполагается, что процесс приватизации — за исключением розничных цен и сферы обслуживания, а также мелких промышленных предприятий — растянется на продолжительный период времени. Подчеркиваются преимущества конкуренции, но предполагается недостаточное количество мер по ее развитию; кроме того, вовсе отсутствует указание на отмену ограничений на выпуск продукции, которая разрешена к производству лишь отдельными предприятиями, или на влияние либерализации импорта на развитие конкуренции. Подчеркивается необходимость финансовой подотчетности предприятий, но обойдены молчанием такие вопросы, как критерии подбора и оценки деятельности руководителей государственных предприятий или будущая роль организаций рабочих в этом процессе.
В этом документе признается, что промышленная реконструкция, по всей вероятности, повлечет за собой сокращение численности рабочих на многих предприятиях. По подсчету государственных ведомств предполагаемый рост безработицы в 1991 г. составит 1-6 млн. человек или 1-4% общей численности рабочей силы. Программа призывает к мерам — напр., созданию службы трудоустройства — для обеспечения переподготовки кадров и своевременного введения пособий по безработице, а также ряд других мер, большинство которых в настоящее время находится на рассмотрении Верховного Совета. Что касается предполагаемой роли и средств политики в области доходов, то они изложены лишь в общих чертах, однако, руководство по-видимому, предусматривает пересмотр налогообложения фондов оплаты труда, которое считается чрезмерным, а также введение политики ограниченной индексации доходов.
В документе предусматривается существенная переориентация ресурсов и инвестиций в пользу отраслей, производящих потребительские товары. Некоторые текущие инвестиционные проекты в неприоритетных секторах будут по возможности направлены на другие цели или прекращены, а незавершенные проекты будут проданы с учетом целесообразности. Усиление ограничения бюджетного финансирования предприятий, повышение процентных ставок по инвестиционным кредитам и закрытие сотен нерентабельных предприятий будет способствовать реконструкции экономики. В программе также предусматривается создание фондов структурной перестройки предприятий («фонды стабилизации»); финансовая поддержка будет обусловлена их реорганизацией, сменой руководства и перепрофилированием их деятельности. И опять почти ничего не сказано о конкретных критериях распределения или продолжительности такой помощи. Несмотря на отсутствие детальной информации о преобразовании военных предприятий, руководство отметило, что за период 1989 — 1991 гг. предполагается увеличить производство гражданской продукции оборонной промышленностью на 30%.
Дефицит государственного бюджета предполагается ограничить 2,5 — 3% ВВП, объем, который предполагается финансировать главным образом за счет внебанковских займов. Для достижения такой цели необходимо серьезное усиление этой политики, поскольку бюджетный прогноз на 1991 г. предполагает значительное увеличение бюджетного дефицита.
Будут предприняты меры по решению проблемы «лишних» денег, находящихся в распоряжении населения и предприятий — денежного избытка — и проблемы быстрого роста денежной массы в обращении. Для изъятия денежного избытка основной упор делается на распродажу материальных и финансовых ресурсов. Для поощрения к банковским вкладам требуется повышение процентных ставок: их первое повышение (до 9 %) было объявлено Госбанком в конце октября. Кроме того, сделано предложение о переоценке вкладов населения в целях компенсации снижения покупательной способности при увеличении розничных цен. Учитывая объем таких вкладов, такое решение будет связано с большими затратами со стороны либо бюджета, либо банковской системы — фактически, для правительства — и еще более затруднит решение проблемы денежного избытка.
Кроме того, в документе упоминаются — без указания конкретных цифр — меры по сдерживанию роста денежной массы в 1991 г. и на последующий период. Эти меры включают плановое прекращение финансирования бюджетных дефицитов Госбанком — за исключением случаев временного финансирования и при исключительных обстоятельствах — и более активное использование косвенных средств контроля, включая необходимость создания резервов, проведение политики рефинансирования и учреждение положительных (не негативных) реальных процентных ставок. В последнее время Верховным Советом были одобрены законодательные меры по учреждению двухъярусной банковской системы и союзной резервной системы.
В то время, как политика обменного курса обойдена молчанием (за исключением упоминания необходимости в конечном итоге обеспечить конвертируемость рубля), на практике уже началось осуществление важных реформ. 1.11.90 г. введен новый коммерческий обменный курс, почти в три раза ниже официального. Коммерческий курс будет применяться к большей части операций по текущим счетам, тогда как для туристов и различных некоммерческих операций будет действовать специальный курс, который в 10 раз ниже официального. Коммерческий курс будет привязан к той же корзине валют, что и официальный.
Руководство намеревается создать свободный рынок валюты (возможно путем расширения рамок существующего аукционного рынка), который будет доступен для предприятий, независимо от доли иностранной собственности. Существующие нормы удержания валюты для экспортеров будут отменены и будет учрежден союзно-республиканский валютный фонд, который будет пополняться за счет передачи валютных поступлений. На данный момент неясно, согласятся ли республики на распределение валютных средств в пропорциях, предусматриваемых в указе. Отсутствуют четкие указания на уровень вмешательства руководства в свободный рынок, как нет указаний, какие учреждения (напр., союзный и республиканский центральные банки или Внешэкономбанк) будут инициаторами такого вмешательства.
В документе предусматривается последующее ослабление государственной монополии внешней торговли, однако, складывается впечатление, что продвижение к либерализации торговли будет относительно медленным. Экспортные квоты на основные экспортные товары, по-видимому, останутся прежними в течение некоторого времени. Был подготовлен новый тариф в соответствии с согласованной системой, однако он будет дополняться рядом налогов на импорт и экспорт, ставки которых в некоторых случаях довольно высокие.
По всей видимости, либерализация иностранных инвестиций будет происходить гораздо быстрее. Принятый недавно указ впервые допускает создание предприятий, находящихся в иностранной собственности, при этом рассматривается проект закона об иностранных инвестициях который, среди прочего, направлен на защиту иностранных инвесторов от будущих негативных изменений в законодательстве.
